卷十 ◄
日知录
卷十一 论政事四
州县赋税
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日知录
卷十一 论政事四
州县赋税
王士性广志绎曰：天下赋税，有土地肥瘠，不甚相远，而征科乃至悬绝者。当是国初草草，未定画一之制，而其后相沿不敢议耳。如真定之辖五州二十七县，苏州之辖一州七县，无论所辖，即其广轮之数，真定已当苏之五，而苏州粮二百三万八千石，真定止一十万六千石。然犹南北异也。若同一北方也，河间之繁富，二州十六县。登州之贫寡一州七县。相去殆若莛楹，而河间粮止六万一千。登州乃二十三万六千。然犹直隶山东异也。若在同省，汉中二州一十四县之殷庶，视临洮二州三县之冲疲易知也。而汉中粮止三万，临洮乃四万四千。然犹各道异也。若在同道，顺庆不大于保宁，其辖二州八县均也。而顺庆粮七万五千，保宁止二万。然优两郡异也。若在一邑，则同一西南充也，而负郭十里，田以步计，赋以田起。二十里外则田以𫄠量，不步矣。五十里外，田以约计，不𫄠矣。官赋无定数，私价亦无定估，何其悬绝也。惟是太平日久，累世相传，民皆安之。以为固然不自觉耳。夫王者制邑居民，则壤成赋，岂有大小轻重不同若此之甚哉？且以所辖州县言之，真定三十二，西安三十六，开封平阳各三十四，济南三十，成都三十一，而松江、镇江、太平止三县。汉阳兴化止二县。其直隶之州，则如徐州泽州之四县郴，州之五县，嘉定之六县，潼川之七县，俨然一府也。而其小者，或至于无县可辖。且国初之制，多因元旧。平阳一路，共领九州，殆据山西之半。至洪武二年，始以泽潞辽沁四州，直隶山西行省，而今尚有五州。若蒲州自古别为一郡，屡次建言，皆为户部所格。归德一州向属开封，至嘉靖二十四年始为分府。天下初定，日不暇给，沿元之弊，遂至二三百年。[1]然则后之王者，审形势以制统辖。度辐员以界郡县。则土田以起，征科乃平。天下之先务，不可以虑始之艰，而废万年之利者矣。
王士性在《广志绎》中说：天下的赋税，有的地方土地肥沃贫瘠相差不大，但征收的税额却悬殊极大。这大概是因为明朝初年草草创立，没有制定统一的制度，而后世沿袭下来，不敢议论更改罢了。比如真定府管辖五个州、二十七个县，苏州府管辖一个州、七个县，先不说管辖范围，单就土地面积而言，真定已经是苏州的五倍，但苏州的粮食税是二百零三万八千石，真定只有十万六千石。然而这还可以说是南北差异。如果同是北方，河间府富庶繁华，有二州十六县；登州府贫穷人少，有一州七县。两者相差就像细草和粗柱，但河间的粮食税只有六万一千石，登州却有二十三万六千石。然而这还可以说是直隶和山东的差异。如果在同一个省，汉中府有二州十四县，物产丰富，与临洮府二州三县地处要冲、民力疲敝相比，很容易看出差别。但汉中的粮食税只有三万石，临洮却有四万四千石。然而这还可以说是不同道的差异。如果在同一个道，顺庆府不比保宁府大，它们都管辖二州八县，情况相同。但顺庆的粮食税是七万五千石，保宁只有二万石。然而这还可以说是两个郡的差异。如果在同一个县，比如都是西南充县，靠近城郭十里以内，田地按步计算，赋税按田地征收。二十里以外，田地就用绳索丈量，不用步算了。五十里以外，田地就大约估算，不用绳索丈量了。官府的赋税没有固定数额，私人的地价也没有固定估价，为什么悬殊到这种地步呢？只是因为太平日子久了，世代相传，百姓都安于现状，认为本来就是这样，自己没察觉罢了。君王设置城邑、安置百姓，根据土地好坏确定赋税，怎么会有大小轻重相差如此之大的情况呢？再以所管辖的州县数量来说，真定有三十二个，西安有三十六个，开封、平阳各有三十四个，济南有三十个，成都有三十一个，而松江、镇江、太平只有三个县。汉阳、兴化只有两个县。那些直隶州，比如徐州、泽州有四个县，郴州有五个县，嘉定有六个县，潼川有七个县，俨然是一个府的规模。而那些小的州，有的甚至没有县可以管辖。而且明朝初年的制度，大多沿袭元朝的旧制。平阳一路，共管辖九州，几乎占了山西的一半。到洪武二年，才把泽、潞、辽、沁四州改为直隶山西行省，而现在还有五个州。像蒲州自古以来就是一个独立的郡，多次有人建议，都被户部阻止。归德一州一向属于开封，到嘉靖二十四年才分出来成为一个府。天下刚刚安定，事务繁多，来不及处理，沿袭元朝的弊端，竟然持续了二三百年。[1]既然如此，那么后来的君王，应该审察形势来制定统辖制度，测量土地面积来划分郡县。这样土地才能得到开发，赋税才能公平。这是天下首要的事务，不能因为开始筹划的艰难，就废弃了万年的利益。
太祖实录，洪武八年三月，平阳府言，所属解蒲二州距府濶远，乞以直隶山西行省为便。未许。至天启四年，巡按山西李日宣，请以二州十县，分立河中府，治运城。以运使兼知府事，运同兼清军，运副兼管粮，运判兼理刑事。下户部，户部下山西，山西下河东，河东下平阳府，议之，竟寝不行。[2]此所谓欲制千金之裘，而与狐谋其皮也。且商雒之于关内，陈许之于大梁，德逮[3]之于济南，颍亳之于凤阳，自古不相统属。去府既远更添司道。于是有一府之地，而四五其司道者。官愈多而民愈扰，职此之由矣。昔仲长统昌言，谓诸夏有十亩共桑之道，远州有旷野不发之田。范晔酷吏传，亦言汉制，宰守旷远，户口殷大。而后汉马援传，既平交阯，奏言西平县户有三万六千，远界去庭千余里，[4]请分为封溪望海二县，许之。华阳国志，巴郡太守但望[5]上疏言，郡境南北四千，东西五千，属县十四，土界遐远，令尉不能穷诘，奸凶时有贼发，督邮追案，十日乃到，贼已远逃，踪迹绝灭。其有犯罪逮捕证验，文书诘讯，从春至冬，不能究讫。绳宪未加，或遇德令。是以贼盗公行，奸宄不绝。太守行农桑，不到四县，刺史行部不到十县，欲请分为二郡，其后遂为三巴。水经注，山阴县，汉会稽郡治也。永建中，阳羡周嘉上书，以县远赴会稽至难，求得分置。遂以浙江西为吴，以东为会稽。此皆远县之害，已见于前事者也。北齐书，赫连子悦除林虑守，世宗往晋阳，路繇是郡，因问所不便。子悦答言，临水武安二县，去郡遥远，山岭重叠，车步艰难。若东属魏郡，则地平路近。世宗笑曰：卿徒知便民，不觉损干。子悦答以所言因民疾苦，不敢以私润负心。嗟乎！今之牧守，其能不徇于私，而计民之便者，吾未见其人矣。
《太祖实录》记载，洪武八年三月，平阳府上奏说，所属的解州、蒲州距离府城太远，请求将这两个州改为直隶山西行省，这样比较方便。朝廷没有批准。到天启四年，巡按山西的李日宣，请求将这两个州和十个县，分出来设立河中府，治所设在运城。让盐运使兼任知府事务，运同兼任清军，运副兼任管粮，运判兼任审理刑事。这个建议下达到户部，户部又下达到山西，山西下达到河东，河东下达到平阳府，层层讨论，最终搁置没有实行。[2]这就是所谓的想制作价值千金的皮衣，却去和狐狸商量要它的皮。况且商雒对于关内，陈许对于大梁，德逮[3]对于济南，颍亳对于凤阳，自古以来就不互相统属。离府城已经很远，又再添设司道机构。于是出现了一个府的地盘，却设置了四五个司道的情况。官员越多，百姓越受骚扰，原因就在这里。从前仲长统在《昌言》中说，中原地区有十亩地共同种桑树的情况，边远州郡有旷野未开垦的田地。范晔在《酷吏传》中也说，汉朝的制度，郡守管辖的地域辽阔，人口众多。而后汉《马援传》记载，平定交阯后，马援上奏说西平县有三万六千户，边界距离县衙一千多里，[4]请求分设封溪、望海两个县，朝廷批准了。《华阳国志》记载，巴郡太守但望[5]上疏说，郡境南北四千里，东西五千里，所属十四个县，疆界遥远，县令县尉无法彻底追查，奸邪凶恶之徒时常作案，督邮追查案件，十天才到，贼人早已远逃，踪迹全无。有人犯罪需要逮捕取证，文书审讯，从春天到冬天，都不能结案。刑罚还没施加，有时又遇到赦令。因此盗贼公然横行，奸邪不断。太守巡视农桑，到不了四个县，刺史巡视辖区，到不了十个县。他请求将巴郡分为两个郡，后来就分成了三巴。《水经注》记载，山阴县是汉朝会稽郡的治所。永建年间，阳羡人周嘉上书，认为该县距离会稽太远，办事极其困难，请求分置。于是以浙江以西为吴郡，以东为会稽郡。这些都是偏远县份的害处，已经在以前的事例中显现了。《北齐书》记载，赫连子悦被任命为林虑太守，世宗前往晋阳，路过这个郡，于是问他有什么不便之处。子悦回答说，临水、武安两个县，距离郡城遥远，山岭重叠，车马步行都很艰难。如果向东归属魏郡，那么地势平坦，道路也近。世宗笑着说：你只知道方便百姓，却没意识到损害了上级。子悦回答说，他所说的是因为百姓疾苦，不敢为了私利而违背良心。唉！如今的州郡长官，能够不徇私情，而考虑百姓便利的人，我还没见过啊。
属县
属县
自古郡县之制，惟唐为得其中。今考地理志，属县之数，京兆河南二府各二十。河中太原二府各十三。魏州十四，广州十三，镇州桂州各十一。其他虽大，无过十县者。此其大小相维，多寡相等，均安之效不可见于前事乎？后代之王，犹可取而镜也。但其中一二县之郡，亦有可并。宪宗元和元年，割属东川六州。制曰：分疆设都，葢资共理。形束壤制，亦在稍均。将惩难以销萌，在立防而不紊。故贾生之议，以楚益梁。宋氏之规，割荆为郢。酌于前事，宜有变通。此虽一时之言，亦经邦制郡之长策也。
自古以来，郡县制度只有唐朝做得比较适中。现在考察《地理志》，属县的数量，京兆、河南二府各有二十个。河中、太原二府各有十三个。魏州十四个，广州十三个，镇州、桂州各有十一个。其他州府虽然大，但没有超过十个县的。这种大小相互维系、多少相互均衡的安定效果，难道不能从以前的事例中看到吗？后代的君王，仍然可以拿来作为借鉴。但其中只有一两个县的郡，也有可以合并的。唐宪宗元和元年，分割出东川六州。诏令说：划分疆域设置都城，是为了共同治理。控制土地、管理疆界，也在于稍微均衡。要防止祸难、消除萌芽，在于建立防范而不混乱。所以贾谊的建议，是用楚地来增强梁地。刘宋的规划，是分割荆州设立郢州。参考以前的事例，应该有所变通。这虽然是一时之言，但也是治理国家、设置郡县的长远策略。
州县品秩
州县品级
汉时县制，万户以上为令。秩千石至六百五。减万户为长，秩五百石至三百石。唐则州有上中下三等。县有京畿上中中下下六等。品各有差。太祖实录，吴元年，定县有上中下三等。税粮十万石已下为上县，知县从六品，县丞从七品，主簿从八品。六万石已下为中县，知县正七品，县丞正八品，主簿从八品。三万石已下为下县，知县从七品，丞簿如中县之秩。洪武六年八月壬辰，分天下府为三等。粮二十万石已上者，为上府，秩从三品。二十万石已下者为中府，秩正四品。十万石已下者为下府，秩从四品。[6]后乃一齐其品，而但立繁简之目。才优者调繁，不及者调简。古时列爵惟五之意，遂尽亡之类。
汉朝时的县制，万户以上的县设县令，品级从千石到六百石。不足万户的县设县长，品级从五百石到三百石。唐朝时州有上、中、下三等。县有京、畿、上、中、中下、下六等。品级各有差别。《太祖实录》记载，吴元年，确定县有上、中、下三等。税粮十万石以下的为上县，知县从六品，县丞从七品，主簿从八品。六万石以下的为中县，知县正七品，县丞正八品，主簿从八品。三万石以下的为下县，知县从七品，县丞、主簿的品级与中县相同。洪武六年八月壬辰日，将天下府分为三等。粮食二十万石以上的为上府，品级从三品。二十万石以下的为中府，品级正四品。十万石以下的为下府，品级从四品。[6]后来统一了品级，只设立繁简的类别。才能优秀的调任繁剧之地，才能不足的调任简闲之地。古代分封爵位只有五等的意义，就这样完全消失了。
汉曰郡，唐曰州，州即郡也。惟建都之地乃曰府。唐初止京兆河南二府。武后以幷州为太原府。玄宗以蒲州为河中府，益州为成都府。肃宗以歧州为凤翔府，荆州为江陵府。德宗以梁州为兴元府。惟兴元以德宗行幸于此，其余皆建都之地也。[7]后梁以汴州为开封府，后唐以魏州为兴唐府，镇州为真定府。[8]至宋而大郡多升为府。王明清挥麈录曰，太祖皇帝以归德军节度使创业，升宋州为归德府，后为应天府。太宗以晋王即位，升幷州为太原府。真宗以寿王建储，升寿州为寿春府。仁宗以升王建储，升建业为江宁府。英宗以齐州防御使入继，以齐州为兴德军。神宗自颍王升储，升汝阴为顺昌府。哲宗自延安郡王升储，升延州为延安府。徽宗以端王即位，升端州为肇庆府。钦宗自定王建储，前已升定州为中山府。太上以康王中兴，升唐州为德庆府。今上以建王建储，升建安为建宁府。宣和元年六月，邢州民董世多进状，以英宗尝为巨鹿郡公，又知岳州孙勰进言，英宗尝为岳州防御使，诏加讨论，时邢州已升安国军，遂以邢州为信德府，岳州为岳阳军。是岁十月，又诏以列圣潜邸所领地，再加讨论。以真宗尝为襄王，升襄州为襄阳府。仁宗尝为庆国公，升庆州为庆阳府。英宗尝为宜州刺史，以宜州为庆远军。神宗尝为安州观察使，以安州为德安府。又尝为光国公，以光州为光山军。哲宗尝为东平军节度使，以郓州为东平府，尝为均国公，以均州为武当军。徽宗尝为宁国公，以宁州为兴宁军。又尝为平江镇江军节度使，竝升为府。又以太宗尝为睦州防御使，升睦州为遂昌军。今上即位之初，升隆兴宁国常德诸府，皆以潜藩拥麾之地也。[9]玉照新志曰，徽宗尝封遂宁郡王，升遂州为遂宁府。尝封蜀国公，升蜀州为崇庆府。沿至于今，无郡不府。而陿小之处，如滁和泽沁靖卭眉之类犹以州名。又有隶府之州，特异其名，而亲理民事，与县尹无别。[10]县之隶于州者，则既带府名，又带州名。而其实未尝管摄于州。[11]体统乖而名实淆矣。窃以为宜仍唐制，凡郡之连城数十者，析而二之三之，而以州统县，唯京都乃称府焉。岂不画一而易遵乎？
汉朝称为郡，唐朝称为州，州就是郡。只有建都的地方才称为府。唐朝初年只有京兆、河南两个府。武则天把并州改为太原府。唐玄宗把蒲州改为河中府，益州改为成都府。唐肃宗把岐州改为凤翔府，荆州改为江陵府。唐德宗把梁州改为兴元府。只有兴元是因为德宗巡幸到此，其余都是建都的地方。[7]后梁把汴州改为开封府，后唐把魏州改为兴唐府，镇州改为真定府。[8]到了宋朝，大的郡大多升格为府。王明清在《挥麈录》中说，太祖皇帝以归德军节度使的身份创业，升宋州为归德府，后来改为应天府。太宗以晋王的身份即位，升并州为太原府。真宗以寿王的身份被立为太子，升寿州为寿春府。仁宗以升王的身份被立为太子，升建业为江宁府。英宗以齐州防御使的身份入继皇位，升齐州为兴德军。神宗从颍王升为太子，升汝阴为顺昌府。哲宗从延安郡王升为太子，升延州为延安府。徽宗以端王的身份即位，升端州为肇庆府。钦宗从定王被立为太子，之前已经升定州为中山府。太上皇（高宗）以康王的身份中兴，升唐州为德庆府。当今皇上（宋孝宗）以建王的身份被立为太子，升建安为建宁府。宣和元年六月，邢州百姓董世多进呈诉状，因为英宗曾经担任巨鹿郡公，又加上岳州知州孙勰进言，英宗曾经担任岳州防御使，于是下诏讨论，当时邢州已经升为安国军，于是把邢州改为信德府，岳州改为岳阳军。同年十月，又下诏将历代皇帝登基前所领受的封地，再加以讨论。因为真宗曾经是襄王，升襄州为襄阳府。仁宗曾经是庆国公，升庆州为庆阳府。英宗曾经是宜州刺史，升宜州为庆远军。神宗曾经是安州观察使，升安州为德安府。又曾经是光国公，升光州为光山军。哲宗曾经是东平军节度使，升郓州为东平府，曾经是均国公，升均州为武当军。徽宗曾经是宁国公，升宁州为兴宁军。又曾经是平江、镇江军节度使，都升格为府。又因为太宗曾经是睦州防御使，升睦州为遂昌军。当今皇上即位之初，升隆兴、宁国、常德等府，都是因为皇帝登基前担任节度使的地方。[9]《玉照新志》说，徽宗曾经被封为遂宁郡王，升遂州为遂宁府。曾经被封为蜀国公，升蜀州为崇庆府。沿袭到现在，没有哪个郡不称为府了。而一些狭小的地方，比如滁、和、泽、沁、靖、邛、眉之类，仍然用州的名称。又有隶属于府的州，名称特别，但亲自管理民事，与县令没有区别。[10]县隶属于州的，则既带有府名，又带有州名。但实际上并不受州管辖。[11]体制混乱，名实混淆。我认为应该沿用唐朝的制度，凡是郡拥有数十个相连城邑的，就分割成两个或三个，用州来统辖县，只有京都才称为府。这样难道不是整齐划一、容易遵循吗？
乡亭之职
乡亭的职务
汉书百官表，县令长皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。皆有丞尉，秩四百石至二百石。[12]是为长吏。百石以下有斗食佐史之秩，是为少吏。[13]大率十里一亭亭有长。[14]十亭一乡，乡有三老有秩、[15]啬夫游徼。[16]三老掌教化，啬夫职听讼，收赋税，游徼徼循禁贼盗。[17]县大率方百里，其民稠则减，稀则旷。乡亭亦如之。皆秦制也。
《汉书·百官公卿表》记载：县令和县长都是秦朝设立的官职，负责治理本县。人口万户以上的县设县令，俸禄一千石到六百石；人口不足万户的县设县长，俸禄五百石到三百石。县里都设有县丞和县尉，俸禄四百石到二百石。[12]这些是长吏。俸禄百石以下有斗食、佐史等职位，这些是少吏。[13]大致上十里设一亭，亭有亭长。[14]十亭设一乡，乡有三老、有秩、[15]啬夫和游徼。[16]三老掌管教化，啬夫负责审理诉讼、征收赋税，游徼负责巡逻、禁止盗贼。[17]县大致方圆百里，人口稠密就缩小辖区，人口稀少就扩大辖区。乡和亭也按照这个原则。这些都是秦朝的制度。
高帝纪，二年二月，令举民年五十以上，有能修行能帅众为善，置以为三老。乡一人，择乡三老一人，为县三老。县令丞尉以事相与教，复勿繇戍。[18]此其制不始于秦汉也。自诸侯兼幷之始，而管仲𫇭敖子产之伦，所以治其国者，莫不皆然。[19]而周礼地宫，自州长以下，有党正族师，闾胥比长。自县正以下，有鄙师鄼长，里宰邻长。则三代明王之治，亦不越乎此也。夫惟于一乡之中，官之备而法之详，然后天下之治，若网之在纲，有条而不紊。至于今日一切荡然，无有存者。且守令之不足任也，而多设之监司。监司之又不足任也，而重立之牧伯。积尊累重，以居乎其上，而下无与分其职者。虽得公廉勤干之吏，犹不能以为治，而况托之非人者乎？
《高帝纪》记载：汉高帝二年二月，下令推举年龄五十岁以上、有良好品行、能带领众人向善的人，任命为三老。每乡一人，再从乡三老中选一人担任县三老。县令、县丞、县尉有事要向他们请教，并免除他们的徭役和戍守。[18]这种制度并非始于秦汉。从诸侯兼并开始，管仲、𫇭敖、子产这些人治理国家，没有不这样做的。[19]而《周礼·地官》中，从州长以下，有党正、族师、闾胥、比长；从县正以下，有鄙师、鄼长、里宰、邻长。可见三代明君的治理，也不超出这个范围。只有在每一乡中，官职完备、法令详尽，然后天下治理才能像网有总绳一样，有条不紊。到了今天，这一切都荡然无存。而且郡守县令不足以胜任，就增设监司；监司又不足以胜任，就重新设立州牧、方伯。层层叠加尊贵和权力，居于上位，而下面没有人分担职责。即使得到公正廉洁、勤勉能干的官吏，尚且不能治理好，更何况托付给不称职的人呢？
后魏太和中，给事中李冲上言，宜准古五家立一邻长，五邻立一里长，五里立一党长，长取乡人彊谨者。邻长复一夫，里长二，党长三。所复复征戍。余若民。三载无愆则陟用。陟之一等。孝文从之。诏曰，邻里乡党之制，所繇来久。欲使风教易周，家至日见，以大督小，从近及远，如身之使手，干之总条，然后口算平均，义兴讼息。史言立法之初，多称不便，及事既施行，计省昔十有余倍，于是海内安之。
后魏太和年间，给事中李冲上奏说：应该依照古制，每五家设立一位邻长，五邻设立一位里长，五里设立一位党长，选取乡人中强干谨慎的人担任。邻长免除一人的徭役，里长免除两人，党长免除三人。免除的是征戍之役。其他待遇与普通百姓相同。三年没有过失就升职，升一级。孝文帝听从了他的建议。诏书说：“邻里乡党的制度，由来已久。想要使风俗教化容易普及，家家户户都能每天见到，以大监督小，从近到远，就像身体指挥手臂，主干统领枝条，然后人口赋税平均，道义兴起，诉讼平息。”史书记载，立法之初，很多人说不方便，等到实施之后，计算节省了过去的十多倍，于是天下安定。
后周苏绰作六条，诏书曰，非直州郡之官皆须善人，爰至党族闾里正长之职，皆当审择，各得一乡之选，以相监统。隋文帝师心变古，开皇十五年，始尽罢州郡乡官。而唐柳宗元之言曰，有里胥而后有县大夫，有县大夫而后有诸侯，有诸侯而后有方伯连帅，有方伯连帅而后有天子。由此论之，则天下之治始于里胥，终于天子，其灼然者已。故自古及今，小官多者其世盛，大官多者其世衰。[20]兴亡之涂罔不由此。
后周苏绰制定六条诏书说：“不仅州郡的官员都必须是好人，就连党、族、闾、里的正长等职务，也应当审慎选择，各自从一乡中选拔合适的人，来互相监督统辖。”隋文帝凭主观想法改变古制，开皇十五年，开始全部废除州郡的乡官。而唐代柳宗元说：“有了里胥，然后才有县大夫；有了县大夫，然后才有诸侯；有了诸侯，然后才有方伯、连帅；有了方伯、连帅，然后才有天子。”由此看来，天下的治理从里胥开始，到天子结束，这是很明显的。所以从古到今，小官多的时代就兴盛，大官多的时代就衰败。[20]兴亡的道路没有不是由此决定的。
汉时啬夫之卑，犹得以自举其职，故爰延为外黄乡啬夫，仁化大行，民但闻啬夫，不知郡县。[21]而朱邑自舒桐乡啬夫，[22]官至大司农，病且死，属其子曰，我故为桐乡吏，其民爱我，必葬我桐乡。后世子孙奉尝我，不如桐乡民。[23]及死，其子葬之桐乡西郭外。民共为起冢立祠，岁时祠祭至今不绝。[24]二君者，皆其县人也。必易地而官，易民而治，岂其然哉！
汉代啬夫的职位虽然卑微，却还能自己履行好职责。所以爰延担任外黄乡的啬夫时，仁德教化广泛推行，百姓只听说啬夫，不知道郡县。[21]而朱邑从舒县桐乡的啬夫做起，[22]一直做到大司农，病重将死时，嘱咐他的儿子说：“我过去是桐乡的官吏，那里的百姓爱我，一定要把我葬在桐乡。后世子孙祭祀我，不如桐乡的百姓。”[23]等到他去世，他的儿子把他葬在桐乡西门外。百姓共同为他修建坟墓和祠堂，每年按时祭祀，至今不断。[24]这两位先生，都是他们本县的人。如果一定要换个地方做官，换个地方的百姓来治理，难道能这样吗？
今代县门之前，多有牓曰，诬告加三等，越诉笞五十。此先朝之旧制，亦古者悬法象魏之遗意也。今人谓不经县官，而上诉司府，谓之越诉。是不然。太祖实录，洪武二十七年，四月壬午，命有司择民间高年老人，公正可任事者，理其乡之词讼。若户婚田宅鬬殴者，则会里胥决之。事涉重者，始白于官。若不繇里老处分，而径诉县官，此之谓越诉也。[25]惟其大小之相维，详要之各执，然后上不烦而下不扰。唐至大历以后，干戈兴赋税烦矣。而刘长卿之题霅溪李明府曰，落日无王事，青山在县门。葢县令之职，犹不下侵，而小民得以安其业。是以能延国命百有余年，迄于僖昭而后大坏。然则鸣琴戴星，有天下者宜有以处之矣。
如今县衙门前，大多有告示牌写着：“诬告加三等，越诉笞五十。”这是前朝的旧制度，也是古代在宫阙悬挂法令的遗意。现在的人认为不经过县官，直接向上级司府上诉，就叫越诉。这是不对的。《太祖实录》记载：洪武二十七年四月壬午，命令有关部门选择民间年高德劭、公正可任事的老人，处理本乡的诉讼。如果是婚姻、田宅、斗殴之类的事情，就由里胥裁决。事情涉及重大的，才报告官府。如果不经过里老处理，而直接向县官起诉，这才叫越诉。[25]只有大小事务互相维系，详细和简要各自把握，然后上级不烦琐，下级不受干扰。唐代到大历以后，战乱兴起，赋税繁重。而刘长卿在题赠霅溪李县令的诗中说：“落日无王事，青山在县门。”大概县令的职责还不向下侵扰，小民得以安居乐业。因此能延续国运一百多年，直到僖宗、昭宗以后才彻底败坏。既然如此，那么弹琴治县、披星戴月，拥有天下的人应该有所安排啊。
洪熙元年，七月丙申，巡按四川监察御史何文渊言，太祖高皇帝，令天下州县，设立老人，必选年高有德，众有信服者，使劝民为善。乡闾争讼亦使理断。下有益于民事，上有助于官司。比年所用多非其人，或出自隶仆，规避差科，县官不究年德如何，辄令充应，使得凭借官府，妄张威福，肆虐闾阎。或遇上司官按临，巧进谗言，变乱黑白，挟制官吏，比有犯者，谨已按问如律。窃虑天下州县，类有此等，请加禁约。上命申明洪武旧制，有滥用匪人者，幷州县官，皆寘诸法。然自是里老之选轻，而权亦替矣。[26]
洪熙元年七月丙申，巡按四川监察御史何文渊上奏说：“太祖高皇帝命令天下州县设立老人，必须选择年高有德、众人信服的人，让他们劝导百姓向善。乡里的争讼也让他们审理裁决。这样对下有益于民事，对上帮助官府。近年来所用的人大多不称职，有的出身于奴仆，为了逃避差役，县官不考察他们的年龄德行，就让他们充任，使得他们凭借官府势力，妄自作威作福，在乡里肆虐。有时遇到上级官员巡视，他们巧进谗言，颠倒黑白，挟制官吏。近来有犯法的人，已经依法审问。我私下担心天下州县都有这类情况，请求加以禁止约束。”皇上命令申明洪武旧制，有滥用不当之人的，连同州县官一起依法处置。但从此以后，里老的选拔变得轻率，权力也衰落了。[26]
汉世之于三老，命之以秩，颁之以禄。而文帝之诏，俾之各率其意以道民。当日为三老者，多忠信老成之士也。上之人所以礼之者甚优，是以人知自好，而贤才亦往往出于其间。新城三老董公，遮说汉王，为义帝发丧，而遂以收天下。壶关三老茂上书，明戾太子之冤，史册炳然，为万世所称道。本朝之老人，则听役于官，而靡事不为。故稍知廉耻之人，不肯为此。而愿为之者，大抵皆奸猾之徒，欲倚势以陵百姓者也。其与太祖设立老人之初意悖矣。
汉代对于三老，授予品级，颁发俸禄。而文帝的诏书，让他们各自按照自己的意愿引导百姓。当时担任三老的人，大多是忠诚信实、老成持重的人。在上位的人礼遇他们非常优厚，因此人们知道自爱，而贤才也往往从他们中间产生。新城三老董公，拦住汉王劝说，为义帝发丧，于是得以收服天下。壶关三老茂上书，申明戾太子的冤屈，史册上光辉灿烂，被万世称颂。本朝的老人，则听命于官府服役，什么事都做。所以稍微知道廉耻的人，不肯做这个。而愿意做的，大多是奸猾之徒，想倚仗权势欺凌百姓。这与太祖设立老人的初衷相违背了。
国初以大户为粮长，掌其乡之赋税。多或至十余万石，运粮至京，得朝见天子。洪武中，或以人材授官。至宣德五年，闰十二月，南京监察御史李安，及江西庐陵吉水二县耆民，六年四月，监察御史张政，各言粮长之害，谓其倍收粮石，准折子女，包揽词讼，把持官府，累经禁饬而其患少息，然未尝以是而罢粮长也。惟老人则名存而实亡矣。[27]
建国初期，用大户人家担任粮长，掌管本乡的赋税。多的达到十余万石，运粮到京城，能够朝见天子。洪武年间，有的因才能被授予官职。到宣德五年闰十二月，南京监察御史李安，以及江西庐陵、吉水两县的耆民，六年四月，监察御史张政，各自上奏粮长的危害，说他们加倍征收粮食，折算子女抵债，包揽诉讼，把持官府，多次禁止整顿，但祸患稍微平息，然而并没有因此废除粮长。只有老人则名存实亡了。[27]
巡简即古之游徼也。[28]洪武中尤重之，而特赐之敕，[29]又定为考课之法。[30]及江夏侯周德兴，巡视福建，增置巡简司四十有五。[31]自弘治以来，多行裁革，所存不及曩时之半。巡简裁则总督添矣。[32]何者？巡简遏之于未萌，总督治之于已乱。
巡检就是古代的游徼。[28]洪武年间尤其重视，特别赐予敕令，[29]又制定了考核的制度。[30]等到江夏侯周德兴巡视福建，增设了四十五个巡检司。[31]从弘治以来，大多被裁撤，所存不到从前的一半。巡检裁撤了，总督就增加了。[32]为什么呢？巡检在祸乱未发生时就加以阻止，总督则在祸乱已经发生后才去治理。
里甲
里甲
常熟陈梅曰，周礼，五家为比，比有长。五比为闾，闾有胥。四闾为族，族有师。五族为党，党有正。五党为州，州有长。五州为乡，乡有大夫。其间大小相维，轻重相制，纲举目张，周详细密，无以加矣。而要之自上而下，所治皆不过五人。葢于详密之中，而得易简之意，此周家一代良法美意也。后世人才，远不如古，乃欲以县令一人之身，坐理数万户口赋税，色目繁猥，又倍于昔时，虽欲不丛脞，其可得乎？愚故为之说曰，以县治乡，以乡治保，[33]以保治甲，视所谓不过五人者，而加倍焉。亦自详密，亦自易简。此斟酌古今之一端也。又曰，一乡几保，不妨多少，何也？因民居也，法用圆。十甲千户，不得增损，何也？稽成数也，法用方。
常熟人陈梅说：《周礼》规定，五家为一比，比有比长；五比为一闾，闾有闾胥；四闾为一族，族有族师；五族为一党，党有党正；五党为一州，州有州长；五州为一乡，乡有乡大夫。其间大小互相维系，轻重互相制约，纲举目张，周详细密，无以复加了。而关键在于从上到下，所治理的都不过五个人。大概在详密之中，得到了简易的精髓，这是周代一代的良法美意。后世的人才，远不如古代，却想凭县令一个人，坐镇治理数万户口赋税，名目繁多杂乱，又比过去加倍，即使想不琐碎，怎么可能呢？我因此提出主张：用县治理乡，用乡治理保，[33]用保治理甲，比所谓不过五个人加倍。这样既自然详密，又自然简易。这是斟酌古今的一个方面。又说：一乡有几个保，不妨有多有少，为什么呢？因为要顺应民居，方法用圆。十甲一千户，不能增减，为什么呢？因为要考核固定数目，方法用方。
掾属
掾属
古文苑注，王延寿桐栢庙碑人名，谓掾属皆郡人，可考汉世用人之法。今考之汉碑皆然。不独此庙，盖其时唯守相命于朝廷，而自曹掾以下，无非本郡之人。故能知一方之人情，而为之兴利除害。其辟用之者，即出于守相。而不似后代之官，一命以上皆由于吏部。故广汉太守陈宠，入为大司农，和帝问在郡何以为理？宠顿首谢曰，臣任功曹王涣，以简贤选能，主簿镡显，拾遗补阙，臣奉宣诏书而已。帝乃大悦。至于汝南太守宗资，任功曹范滂，南阳太守成瑨，委功曹岑晊，竝谣达京师，名标史传。而鲍宣为豫州牧，郭钦奏其举错烦苛，代二千石署吏。是知署吏乃二千石之职，州牧代之尚为烦苛。今以天子而代之，宜乎事烦而日不给。[34]又其变也。铨注之法，改为掣签，而吏治因之大坏矣。
《古文苑》注释中，王延寿的《桐柏庙碑》上的人名，说掾属都是郡人，可以考察汉代用人的方法。现在考证汉碑都是这样，不单是这座庙。大概那时只有郡守、国相由朝廷任命，而从曹掾以下，没有不是本郡的人。所以能了解一方的人情，从而兴利除害。他们被征辟任用，也出于郡守、国相。而不像后代的官员，一命以上都由吏部任命。所以广汉太守陈宠入朝担任大司农，和帝问他在郡中如何治理。陈宠叩头谢罪说：“臣任用功曹王涣来选拔贤能，主簿镡显来拾遗补阙，臣只是奉行宣读诏书而已。”和帝于是非常高兴。至于汝南太守宗资任用功曹范滂，南阳太守成瑨委任功曹岑晊，都传颂到京城，名标史传。而鲍宣担任豫州牧，郭钦上奏说他举措烦苛，代替二千石官员任命属吏。由此可知任命属吏是二千石的职责，州牧代替尚且被认为是烦苛。现在由天子来代替，事务烦多而时间不够用是应该的。[34]后来又发生变化，铨选注拟的方法改为抽签，吏治因此大大败坏。
京房传，房为魏郡太守自请得除用他郡人。因此知汉时掾属无不用本郡人者。房之此请，乃是破格。杜氏通典，言汉县有丞尉及诸曹掾，多以本郡人为之。三辅县则兼用他郡。[35]及隋氏革选，尽用他郡人。
《京房传》记载：京房担任魏郡太守，自己请求得以任用其他郡的人。由此可知汉代掾属没有不用本郡人的。京房的这个请求，是破格之举。《杜氏通典》说：汉代县里有丞、尉以及各曹掾，大多用本郡人担任。三辅地区的县则兼用其他郡的人。[35]到隋朝改革选官制度，全部用其他郡的人。
唐高宗时，魏玄同为吏部侍郎，上疏言，臣闻傅说曰，明王奉若天道，建邦设都，树后王君公，承以大夫师长，不惟逸豫，惟以理人。昔之邦国，今之州县，土有常君，人有定主。自求臣佐，各选英贤。其大臣乃命于王朝耳。秦幷天下，罢侯置守，汉氏因之。有沿有革，诸侯得自置吏，四百石已下，其傅相大官，则汉为置之。州郡掾史、督邮从事，悉任之于牧守。爰自魏晋，始归吏部。递相祖袭，以迄于今。用刀笔以量才，按簿书而察行，法令之弊，其来已久。盖君子重因循而惮改作，有不得已者，亦当运独见之明，定卓然之议。如今选司所行者，非皇上之令典，乃近代之权道。所宜迁革，实为至要。何以言之？夫丈尺之量，所及者盖短，钟庾之器，所积者宁多。况天下之大，士人之众，而可委之数人之手乎？假使平如权衡，明如水镜，力有所极，照有所穷，铨综既多，紊失斯广。又以比居此任，时有非人，岂直媿彼清通，亦将竭其庸妄。情故既行，何所不至。赃私一启，以及万端。至乃为人择官，为身择利，顾亲疏而举笔，看势要而措情。加以厚貌深衷，险如谿壑，择言观行，犹惧不周，今使百行九能，析之于一面，具僚庶品，专断于一司，其亦难矣。天祚大圣，比屋可封。咸以为有道耻贱，得时无怠。诸色入流，岁以千计。群司列位，无复增多。官有常员，人无定限。选集之始，雾积云屯。擢敍于终，十不收一。淄渑杂混，玉石难分。用舍去留，得失相半。抚即事之为弊，知及后之滋失。夏殷以前，制度多阙，周监二代，焕乎可观。诸侯之臣，不皆命于天子。王朝庶官，亦不专于一职。故穆王以伯冏为太仆正，命之曰，慎简乃僚，无以巧言令色，便辟侧媚，其惟吉士。此则令其自择下吏之文也。太仆正中大夫耳，尚以僚属委之，则三公九卿，亦必然矣。周礼，太宰内史，并掌爵禄废置。司徒司马，别掌兴贤诏事。当是分任于群司，而统之以数职。各自求其小者，而王命其大者焉。夫委任责成，君之体也。所委者当，则所用者精。裴子野有言曰，官人之难，先王言之尚矣。居家视其孝友，乡党服其诚信。出入观其志义，忧欢取其智谋。烦之以事，以观其能。临之以利，以察其廉。周礼始于学校，讳阙论之州里，告诸六事，而后贡之王庭，其在汉家尚犹然矣。州郡积其功能，然后为五府所辟。五府举其掾属，而升于朝，三公参得除署，尚书奏之天子。一人之身，所关者众，一士之进，其谋也详。故官得其人，鲜有败事。魏晋反是，所失弘多。子野所论，葢区区之宋朝耳，犹谓不胜其弊，而况于当今乎？臣窃见制书，每令三品五品荐士，下至九品，亦令举人。此圣朝侧席旁求之意也。而褒贬未明，莫慎所举，且唯贤知贤，圣人笃论。身且滥进，鉴岂知人？今欲务得实才，兼宜择其举主。流清以源洁，影端繇表正。不详举主之行能，而责举人之庸滥，不可得已。汉书云，张耳陈余之宾客厮役，皆天下俊杰。彼之蕞尔，犹能若斯，况以神皇之圣明，国家之德业，而不建久长之策，为无穷之基，尽得贤取士之术，而但顾望魏晋之遗风，留意周隋之敝事。臣窃惑之。伏愿稍廻圣虑，时采𫇴言，畧依周汉之规，以分吏部之选。即望所用精详，鲜于差失。疏奏不纳。
唐高宗时，魏玄同任吏部侍郎，上奏疏说：臣听说傅说曾讲，圣明的君王顺应天道，建立邦国、设置都城，确立君主和公卿，并配置大夫和各级长官，不是为了安逸享乐，而是为了治理百姓。过去的邦国，就是现在的州县，土地有固定的君主，人民有确定的主人。他们自己寻求臣子辅佐，各自选拔英明贤能的人。那些大臣则由王朝任命。秦朝统一天下后，废除诸侯设置郡守，汉朝沿袭了这一制度。有继承也有变革，诸侯可以自行设置官吏，四百石以下的官职，而他们的傅相和大官，则由汉朝朝廷任命。州郡的掾史、督邮从事等官职，全部由州牧郡守任命。从魏晋开始，这些权力才归属吏部。历代相互沿袭，直到今天。用刀笔吏来衡量才能，按照簿册文书来考察品行，法令的弊端，由来已久。君子重视因循旧制而害怕改革，但遇到不得已的情况，也应当运用独到的见解，确定卓越的决策。如今吏部选官所实行的，并非皇上的经典法令，而是近代的权宜之计。应当进行变革，这确实至关重要。为什么这样说呢？用尺子丈量，所能测量的长度有限；用钟庾这样的容器，所能积存的粮食能有多少？何况天下如此之大，士人如此众多，怎么能委托给几个人之手呢？假使他们像秤一样公平，像水镜一样明澈，但力量总有极限，明察总有穷尽，选拔考核的事务繁多，混乱和失误就会很广泛。再加上担任此职的人，时常并非合适人选，岂止是愧对清明通达，也会耗尽他们的平庸和妄为。人情和私交一旦通行，什么事做不出来？贪污受贿一旦开启，就会引发万般弊端。以至于为人择官，为己谋利，看亲疏关系下笔，看权势轻重动情。再加上人们外表忠厚内心深沉，险恶如沟壑，听其言观其行，尚且担心不周全，如今却要把百种品行、九种才能，都通过一次面试来评判，把众多官员的品级，都交由一个部门来专断，这也太难了。上天赐予大圣之君，家家户户都可封赏。人们都认为有道之人以贫贱为耻，得遇时机不会懈怠。各种身份的人进入仕途，每年数以千计。各个部门职位有限，不再增加。官员有固定编制，而候选者没有定额。选拔开始时，人数如云雾堆积；最终提拔任用，十个人中收不到一个。好坏混杂，玉石难分。任用或舍弃、离去或留下，得失各半。审视当前选官的弊端，就知道以后会损失更大。夏商以前，制度多有缺失，周朝借鉴夏商二代，制度焕然可观。诸侯的臣子，不都由天子任命。王朝的众多官员，也不专属于一个职位。所以周穆王任命伯冏为太仆正，命令他说：谨慎选择你的下属，不要任用那些花言巧语、谄媚奉承、邪僻不正的人，只任用那些善良正直的人。这就是让他自己选择下属的记载。太仆正不过是中大夫而已，尚且把下属委托给他，那么三公九卿，也必然如此。《周礼》中，太宰和内史，共同掌管爵禄和废置。司徒和司马，分别掌管举荐贤能和诏令事务。这应当是分派给各个部门，而由几个职位统一管理。各自寻求那些小的人才，而由君王任命那些大的人才。委任职责并督责成效，这是君主的根本。所委任的人得当，那么所用的人就会精良。裴子野曾说：选拔人才的困难，先王已经说得很清楚了。在家看他是否孝顺友爱，在乡里看他是否诚信服众。出入观察他的志向道义，忧欢之际看他是否智谋。用繁杂的事务来烦扰他，以观察他的能力。用利益来诱惑他，以考察他的廉洁。《周礼》从学校开始，在州里议论他的过失，告知六卿，然后进贡给王庭，在汉朝时仍然如此。州郡积累他的功绩和能力，然后被五府征召。五府举荐他的属官，然后升入朝廷，三公参与任命，尚书向天子奏报。一个人身上，关联着众多方面；一个士人的晋升，谋划得很详细。所以官职得到合适的人选，很少有失败的事情。魏晋则相反，失误很多。裴子野所论述的，不过是小小的宋朝罢了，尚且说它弊端丛生，更何况当今呢？臣私下看到诏书，常常命令三品五品官员推荐士人，下至九品，也命令他们举荐人才。这是圣朝虚心求贤的意思。但褒贬不明，没有人谨慎地举荐，况且只有贤能的人才能了解贤能的人，这是圣人的确切论断。自身尚且滥竽充数，他的眼光又怎能识别人才？如今想要务求得到真实的人才，同时应当选择举荐者。源头清澈则水流洁净，影子端正源于标杆正直。不详细考察举荐者的品行能力，却责备被举荐者的平庸滥竽，这是不可能的。《汉书》说，张耳、陈余的宾客和仆役，都是天下的俊杰。他们那样的小人物，尚且能做到这样，何况凭借神皇的圣明，国家的德业，却不建立长久的策略，为无穷的基业打下基础，完善得到贤才和选拔士人的方法，而只是观望魏晋的遗风，留意周隋的弊政。臣私下感到困惑。恳请陛下稍微回转圣意，时常采纳鄙陋之言，大致依照周朝和汉朝的规制，来分散吏部选官的权力。这样期望所用之人精审详明，少有差错。奏疏呈上后未被采纳。
玄宗时，张九龄为左拾遗。上言，夫吏部尚书侍郎，以贤而授者也。虽知人之难，岂不能拔十得五？今胶以格条，据资配职，无得贤之实。若刺史县令必得其人，于管内岁当选者，使考才行，可入流品，然后送台又加择焉。以所用多寡，为州县殿最，则州县慎所举，可官之才多。吏部因其成，无今日之繁矣。
唐玄宗时，张九龄任左拾遗。他上奏说：吏部尚书和侍郎，是依据贤能而授予的官职。虽然了解人很难，难道不能选拔十个人而得到五个贤才吗？如今拘泥于资格条例，根据资历分配职位，没有获得贤才的实际效果。如果刺史、县令一定得到合适的人选，在他们管辖范围内每年应当选拔的人，让他们考察才能品行，可以进入流品，然后送到尚书台再加以选择。根据所用人才的多少，作为州县考核的优劣标准，那么州县就会谨慎地举荐，可以担任官职的人才就会增多。吏部依据他们的成果，就没有今天的繁琐了。
都令史
都令史
通典，晋有尚书都令史八人，秩二百石、与左右丞，总知都台事。宋齐八人，梁五人，谓之五都令史。旧用人常轻，[37]武帝诏曰，尚书五都，职参政要，非但总理众局，亦乃方轨二丞。顷虽求才，未臻妙简，可革用士流，以尽时彦。乃以都令史视奉朝请。其重之如此。彼其所谓都令史者，犹为二百石之职，而间用士流为之。然南齐陆慧晓为吏部郎，吏部都令史，历政以来，咨执选事。慧晓任己独行，未尝与语。帝遣人语慧晓曰，都令史谙悉旧贯，可共参怀。慧晓曰，六十之年，不复能咨都令史，为吏部郎也。故当日之为吏部者，多克举用人之职。自隋以来，令史之任，文案烦屑，渐为卑冗，不参百官。[38]至于今世，则品弥卑，权弥重。八柄诏王，乃不在官而在吏矣。
《通典》记载：晋朝设有尚书都令史八人，俸禄二百石，与左右丞一起，总管都台事务。南朝宋、齐时也是八人，梁朝时五人，称为五都令史。过去任用这些人常常很轻率，[37]梁武帝下诏说：尚书省的五都令史，职位参与政事机要，不仅总管各个部门，也与左右丞并驾齐驱。近来虽然寻求人才，但未能达到精妙选拔，可以改用士人，以网罗当时的贤才。于是让都令史享受奉朝请的待遇。他们被重视到如此程度。他们所说的都令史，仍然是二百石的官职，而间或用士人担任。然而南齐的陆慧晓任吏部郎时，吏部都令史，从历代以来，都参与执掌选官事务。陆慧晓坚持己见、独自行事，从不与他们交谈。皇帝派人告诉陆慧晓说：都令史熟悉旧例，可以共同参议。陆慧晓说：我六十岁了，不能再向都令史咨询，来做这个吏部郎了。所以当时担任吏部官职的人，大多能够胜任用人的职责。自从隋朝以来，令史的职责，文案繁琐细碎，逐渐变得卑微冗杂，不参与百官事务。[38]到了当今时代，则品级更加卑微，权力却更加重大。君王驾驭臣下的八种权柄，竟然不在官员手中而在吏员手中了。
旧唐书，许子儒居选部，不以藻鉴为意，有令史缑直，[39]是其腹心，每注官多委令下笔，子儒但高枕而卧，语缑直云平配，由是补授失序，传为口实。嗟乎！未若今日之以缑直为当官，以平配为著令也。
《旧唐书》记载：许子儒在吏部任职，不把鉴别人才放在心上，有个令史叫缑直，[39]是他的心腹，每次任命官员大多委托缑直下笔，许子儒只是高枕而卧，对缑直说“平均分配”，因此补授官职失去秩序，被传为笑柄。唉！不如今天这样把缑直当作当官的人，把“平均分配”当作明文规定啊。
胥史之权，所以日重而不可拔者，任法之弊，使之然也。开诚布公以任大臣，疏节阔目以理庶事，则文法省而径窦清，人材庸而狐鼠退矣。
胥吏的权力之所以日益加重而不可动摇，是依赖法令的弊端造成的。如果开诚布公地任用大臣，放宽条款、简化条目来处理各种事务，那么法令条文就会减少，旁门左道就会清除，人才得到任用，而奸邪小人就会退却了。
吏胥
吏胥
天子之所恃以平治天下者，百官也。故曰臣作朕股肱耳目。又曰天工人其代之。今夺百官之权，而一切归之吏胥，是所谓百官者虚名，而柄国者吏胥而已。郭隗之告燕昭王曰，亡国与役处。吁，其可惧乎！秦以任刀笔之吏而亡天下，此固已事之明验也。
天子所依靠来治理天下的，是百官。所以说“臣子是我的股肱耳目”。又说“上天的事务，由人来代替”。如今剥夺百官的权力，而全部归于吏胥，这就是所谓的百官只是虚名，而执掌国家大权的不过是吏胥罢了。郭隗告诉燕昭王说：“亡国与役处。”唉，这难道不可怕吗！秦朝因为任用刀笔吏而失去天下，这本来就是历史事实的明证。
唐郑余庆为相，有主书滑涣，久司中书簿籍，与内官典枢密刘光琦，相倚为奸。每宰相议事，与光琦异同者，令涣往请必得。四方书币赀货，充集其门。弟泳官至刺史。及余庆再入中书，与同僚集议，涣指陈是非，余庆怒叱之。未几罢为太子宾客。其年八月，涣赃汚发，赐死。宪宗闻余庆叱涣事，甚重之。久之复拜尚书左仆射。[40]韦处厚为相，有汤铢者，为中书小胥，其所掌谓之孔目房。宰相遇休假，有内状出，即召铢至延英门付之，送知印宰相。繇是稍以机权自张，广纳财贿。处厚恶之。谓曰，此是半装滑涣矣，乃以事逐之。[41]夫身为大臣，而有甘临之忧，系遯之疾，则今之君子有媿于唐贤多矣。
唐朝郑余庆任宰相时，有个主书叫滑涣，长期掌管中书省的簿籍，与内官典枢密刘光琦相互勾结为奸。每当宰相议事，有与刘光琦意见不同时，就让滑涣去请示，必定能办成。各地的书信、钱币和财物，充满他的家门。他的弟弟滑泳官至刺史。等到郑余庆再次进入中书省，与同僚集体议事，滑涣指陈是非，郑余庆愤怒地斥责了他。不久郑余庆被罢免为太子宾客。同年八月，滑涣的贪赃行为败露，被赐死。唐宪宗听说郑余庆斥责滑涣的事，非常敬重他。很久以后，又任命他为尚书左仆射。[40]韦处厚任宰相时，有个叫汤铢的人，是中书省的小吏，他所掌管的地方称为孔目房。宰相遇到休假，有内廷文书出来，就召汤铢到延英门交付给他，让他送给掌印的宰相。从此他逐渐倚仗机要大权自我张扬，广泛收受贿赂。韦处厚厌恶他，对他说：“这已经是半个滑涣了。”于是找事由把他驱逐了。[41]身为大臣，却有面临危险而甘于受辱的忧虑，有被小人拖累而难以摆脱的祸患，那么今天的君子比起唐代的贤臣，惭愧得多了。
谢肇淛曰，从来仕宦法网之密，无如本朝者。上自宰辅，下至驿递仓巡，莫不以虚文相酬应。而京官犹可，外吏则意甚矣。大抵官不留意政事，一切付之胥曹，而胥曹之所奉行者，不过已往之旧牍，历年之成规，不敢分毫逾越。而上之人，既以是责下，则下之人，亦不得不以故事虚文应之。一有不应，则上之胥曹又乘隙而绳以法矣。故郡县之吏，宵旦竭蹶，惟日不足，而吏治卒以不振者，职此之繇也。
谢肇淛说：自古以来，仕宦法网的严密，没有比得上本朝的。上自宰相，下至驿站、仓库、巡检，没有不用虚文来相互应付的。京官还好一些，地方官就更严重了。大致是官员不留意政事，一切交给胥吏，而胥吏所奉行的，不过是过去的旧文书、历年的成规，不敢有分毫逾越。而上级既然用这些来要求下级，那么下级也不得不用旧例和虚文来应付。一旦有所不应，上级的胥吏又乘机用法律来制裁他们。所以郡县的官吏，日夜奔波劳碌，只恨时间不够，而吏治最终不能振兴，原因就在这里。
又曰，国朝立法太严，如户部官，不许苏松浙江人为之，以其地多赋税，恐飞诡为奸。然弊孔蠹窦，皆繇吏胥，堂司官迁转不常，何知之有？今户部十三司，胥吏皆绍兴人，可谓目察秋毫而不见其睫者矣。
又说：本朝立法太严，比如户部官员，不许苏州、松江、浙江人担任，因为这些地方赋税多，恐怕他们飞洒诡寄、营私舞弊。然而各种弊病漏洞，都出自吏胥，堂官和司官调动频繁，又怎能了解情况？如今户部十三个司，胥吏都是绍兴人，可以说是能看清秋毫却看不见自己的睫毛了。
法制
法制
法制禁令，王者之所不废，而非所以为治也。其本在正人心，厚风俗而已。故曰居敬而行简，以临其民。周公作立政之书曰，文王罔攸兼于庶言庶狱庶慎。又曰庶狱庶慎文王罔敢知于兹。其丁宁后人之意，可谓至矣。泰始皇之治，天下之事，无大小皆决于上。上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息，而秦遂以亡。太史公曰，昔天下之网尝密矣，然奸伪萌起，其极也上下相遁，至于不振。然则法禁之多，乃所以为趣亡之具，而愚暗之君，犹以为未至也。杜子美诗曰，舜举十六相，身尊道何高。秦时任商鞅，法令如牛毛。又曰，君看灯烛张，转使飞蛾密。其切中近朝之事乎！汉文帝诏置三老，孝弟力田常员，令各率其意以道民焉。夫三老之卑，而使之得率其意，此文景之治，所以至于移风易俗，黎民醇厚而上拟于成康之盛也。
法制禁令，是君王所不废弃的，但并不是用来治理天下的根本。根本在于端正人心、淳厚风俗而已。所以说“居敬而行简，以临其民”。周公写作《立政》说：“文王不兼管各种言论、各种狱讼和各种谨慎的事务。”又说：“各种狱讼和各种谨慎的事务，文王不敢去了解。”他叮咛后人的意思，可以说是到了极点。秦始皇治理天下，天下的事务无论大小都由他决断。他甚至用衡石来称量文书，日夜有定额，不完成定额不得休息，而秦朝因此灭亡。太史公说：从前天下的法网曾经很严密，但奸诈伪诈之事不断发生，发展到极点时上下互相欺瞒，以至于无法振作。既然如此，那么法令禁令的繁多，正是导致迅速灭亡的工具，而愚昧昏庸的君主，还认为不够。杜甫的诗说：“舜举十六相，身尊道何高。秦时任商鞅，法令如牛毛。”又说：“君看灯烛张，转使飞蛾密。”这真是切中近代朝廷的事情啊！汉文帝下诏设置三老、孝弟、力田的常设官员，让他们各自率领自己的意愿来引导百姓。三老地位卑微，却让他们能够按照自己的意愿行事，这正是文景之治之所以能够移风易俗、百姓淳厚，而上比于成康盛世的原因。
诸葛孔明开诚心布公道，而上下之交，人无间言，以蕞尔之蜀，犹得小康。魏操吴权，任法术以御其臣，而篡逆相仍，略无宁岁。天下之事固非法之所能防也。
诸葛孔明开诚心、布公道，上下之间的交往，没有人有闲言碎语，凭借小小的蜀国，尚且能够达到小康。曹操、孙权任用权术来驾驭臣子，而篡位叛逆之事接连不断，几乎没有安宁的年份。天下的事情，本来就不是法令所能防范的。
叔向与子产书曰，国将亡，必多制。夫法制繁，则巧猾之徒，皆得以法为市。而虽有贤者，不能自用，此国事之所以日非也。善乎杜元凯之解左氏也，曰，法行则人从法，法败则法从人。
叔向给子产的信中说：“国家将要灭亡，必然法令繁多。”法制繁杂，那么奸巧狡猾的人，都能拿法律来做交易。而即使有贤能的人，也不能自行其是，这就是国事日益败坏的原因。杜预注解《左传》说得好：“法行则人从法，法败则法从人。”
前人立法之初，不能详究事势，豫为变通之地。后人承其已弊，拘于旧章，不能更革，而复立一法以救之。于是法愈繁而弊愈多。天下之事，日至于丛脞。其究也眊而不行。[43]上下相蒙，以为无失祖制而已。此莫甚于有明之世，如勾军行钞二事，立法以救法，而终不善者也。
前人制定法律之初，不能详细研究事情的发展趋势，预先为变通留有余地。后人沿袭已经产生的弊端，拘泥于旧的规章，不能改革，却又另立一项法律来补救它。于是法律越繁琐而弊端越多。天下的事务，日益陷入琐碎繁杂。最终导致昏乱而无法推行。上下互相蒙骗，只认为没有违背祖制罢了。这种情况在明代最为严重，比如勾军和行钞这两件事，就是通过立法来补救法律，而最终没有妥善解决的例子。
宋叶适言，国家因唐五代之弊，收敛藩镇之权，尽归于上，一兵之籍，一财之源，一地之守，皆人主自为之也。欲专大利，而无受其大害，遂废人而用法，废官而用吏。禁防纤悉，特与古异，而威柄最为不分。虽然，岂有是哉！故人才衰乏，外削中弱，以天下之大而畏人，是一代之法度，又有以使之矣。又曰，今内外上下，一事之小，一罪之微，皆先有法以待之。极一世之人，志虑之所周浃，忽得一智，自以为甚奇，而法固已备之矣。是法之密也。然而人之才不获尽，人之志不获伸，昏然俛首，一听于法度，而事功日隳，风俗日坏，贫民愈无告，奸人愈得志。此上下之所同患，而臣不敢诬也。又曰，万里之远，嚬呻动息，上皆知之。虽然，无所寄任，天下泛泛焉而已。百年之忧，一朝之患，皆上所独当，而群臣不与也。夫万里之远，皆上所制命，则上诚利矣。百年之忧，一朝之患，皆上所独当，而其害如之何？此夷狄所以凭陵而莫御，讐耻所以最甚而莫报也。
宋代叶适说，国家沿袭唐五代的弊端，收拢藩镇的权力，全部归于君主，一个士兵的户籍、一项财源、一地的防守，都由君主亲自掌管。想要独占巨大的利益，而不承受其巨大的危害，于是废弃人治而使用法治，废弃官员而使用吏员。禁令防范细致入微，特别与古代不同，而威权最为集中。虽然如此，难道真有这样的道理吗！所以人才衰败匮乏，外部削弱内部空虚，以天下之大反而畏惧他人，这是一代法度所造成的。又说，如今朝廷内外上下，一件小事、一桩微罪，都先有法律来应对。穷尽一代人的智谋思虑，忽然想出一个办法，自以为非常奇特，而法律早已完备了。这是法律的严密。然而人的才能不能充分发挥，人的志向不能伸展，昏昏沉沉地低头，完全听从于法度，而事业功绩日益败坏，风俗日益恶劣，贫民更加无处申诉，奸人更加得志。这是上下共同忧虑的，而我不敢欺瞒。又说，万里之远的地方，百姓的皱眉呻吟、一举一动，君主都知道。虽然如此，却没有托付重任，天下只是泛泛而治罢了。百年的忧患、一时的祸患，都由君主独自承担，而群臣不参与。万里之远的地方都由君主控制命令，那么君主确实有利。百年的忧患、一时的祸患都由君主独自承担，那危害又该如何？这就是夷狄之所以侵犯而无法抵御，仇耻之所以最严重而无法报复的原因。
陈亮上孝宗书曰，五代之际，兵财之柄，倒持于下，艺祖皇帝束之于上，以定祸乱。后世不原其意，束之不已，故郡县空虚，而本末俱弱。
陈亮上给宋孝宗的书信中说，五代时期，兵权和财权倒持在下面，宋太祖皇帝将它们收束到上面，以平定祸乱。后世不推究他的本意，不停地收束，所以郡县空虚，而根本和末梢都衰弱了。
洪武六年九月丁未日，命令有关部门的各项事务，将月报改为季报，将季报的数字汇总为年报。凡是府、州、县中轻重不同的囚犯案件，立即依照法律判决，不必转报上级。如果确实有违背冤枉之处，由御史和按察司纠察弹劾。命令发出后，天下都感到便利。
省官
裁减官员
光武中兴，海内人民，可得而数。裁十二三，鄣塞破坏，亭燧绝灭。或空置太守令长，招还流民。帝笑曰，今边无人，而设长吏治之，如春秋素王矣。以故省幷郡国及官僚，屡见于史，而总之曰，兵革既息，天下少事，文书调役，务从简寡，至乃十存一焉。以此知省官之故，缘于少事。今也文书日以繁，狱讼日以多，而为之上者，主于裁省，则天下之事，必将丛脞而不胜。不胜之极，必复增官，而事不可为矣。
光武帝中兴汉朝时，海内人口可以计数。大约只剩下十分之二三，关塞堡垒破坏，烽火台灭绝。有时空设太守县令，招回流亡百姓。光武帝笑着说，如今边境无人，却设置长官治理，如同春秋时期的素王（有德无位之人）一样。因此合并郡国和裁减官僚，多次见于史书记载，而总括起来说，战争已经平息，天下事务减少，文书和征调劳役，务必从简从少，甚至只保留原来的十分之一。由此可知裁减官员的原因，在于事务减少。如今文书日益繁多，诉讼日益增多，而居于上位的人，却主张裁减，那么天下的事务，必将陷入琐碎繁杂而无法应付。无法应付到极点，必然又要增加官员，而事情就无法办成了。
晋荀勗之论，以为省官不如省事。省事不如清心。昔萧曹相汉，载其清静，民以宁一，所谓清心也。抑浮说，简文案，略细苛，宥小失，有好变常以徼利者，必行其诛，所谓省事也。此探本之言，为治者识此，可无纷纷于职官多寡之间矣。
晋代荀勗的议论认为，裁减官员不如减少事务。减少事务不如清净内心。从前萧何、曹参担任汉朝丞相，秉持清静无为，百姓因此安宁统一，这就是所谓的清净内心。抑制虚浮的言论，精简文书案卷，忽略细微苛刻之处，宽恕小的过失，有喜欢变更常规以谋取私利的人，必定加以诛杀，这就是所谓的减少事务。这是探求根本的言论，治理国家的人明白这一点，就可以不必在官职多少的问题上纷争不休了。