卷八十 志第五十六 食货四
卷八十 志第五十六 食货四
盐法茶法
盐法 茶法
煮海之利，历代皆官领之。太祖初起，即立盐法，置局设官，令商人贩鬻，二十取一，以资军饷。既而倍征之，用胡深言，复初制。丙午岁，始置两淮盐官。吴元年置两浙。洪武初，诸产盐地次第设官。都转运盐使司六：曰两淮，曰两浙，曰长芦，曰山东，曰福建，曰河东。盐课提举司七：曰广东，曰海北，曰四川，曰云南；云南提举司凡四，曰黑盐井，白盐井，安宁盐井，五井。又陕西灵州盐课司一。
煮海制盐的利益，历代都由官府掌管。太祖刚起兵时，就制定了盐法，设置机构、任命官员，让商人贩卖，抽取二十分之一的税，用来资助军饷。不久加倍征收，采纳胡深的建议，又恢复原来的制度。丙午年，开始设置两淮盐官。吴元年设置两浙盐官。洪武初年，各产盐地依次设立官员。设有六个都转运盐使司：两淮、两浙、长芦、山东、福建、河东。七个盐课提举司：广东、海北、四川、云南；云南有四个提举司：黑盐井、白盐井、安宁盐井、五井。另外陕西灵州有一个盐课司。
两淮所辖分司三，曰泰州，曰淮安，曰通州；批验所二，曰仪真，曰淮安；盐场三十，各盐课司一。洪武时，岁办大引盐三十五万二千余引。弘治时，改办小引盐，倍之。万历时同。盐行直隶之应天、宁国、太平、扬州、凤阳，庐州、安庆、池州、淮安九府，滁、和二州，江西、湖广二布政司，河南之河南、汝宁、南阳三府及陈州。正统中，贵州亦食淮盐。成化十八年，湖广衡州、永州改行海北盐。正德二年，江西赣州、南安、吉安改行广东盐。所输边，甘肃、延绥、宁夏、宣府、大同、辽东、固原、山西神池诸堡。上供光禄寺、神宫监、内官监。岁入太仓余盐银六十万两。
两淮盐运司管辖三个分司：泰州、淮安、通州；两个批验所：仪真、淮安；三十个盐场，各设一个盐课司。洪武年间，每年办理大引盐三十五万二千多引。弘治年间，改为办理小引盐，数量翻倍。万历年间相同。盐销售到直隶的应天、宁国、太平、扬州、凤阳、庐州、安庆、池州、淮安九府，滁州、和州二州，江西、湖广两个布政司，河南的河南、汝宁、南阳三府及陈州。正统年间，贵州也食用淮盐。成化十八年，湖广的衡州、永州改行海北盐。正德二年，江西的赣州、南安、吉安改行广东盐。供应边境的有：甘肃、延绥、宁夏、宣府、大同、辽东、固原、山西神池等城堡。上供光禄寺、神宫监、内官监。每年收入太仓的余盐银有六十万两。
两浙所辖分司四，曰嘉兴，曰松江，曰宁、绍，曰温、台；批验所四，曰杭州，曰绍兴，曰嘉兴，曰温州；盐场三十五，各盐课司一。洪武时，岁办大引盐二十二万四百余引。弘治时，改办小引盐，倍之。万历时同。盐行浙江，直隶之松江、苏州、常州、镇江、微州五府及广德州，江西之广信府。所输边，甘肃、延绥、宁夏、固原、山西神池诸堡。岁入太仓余盐银十四万两。
两浙盐运司管辖四个分司：嘉兴、松江、宁绍、温台；四个批验所：杭州、绍兴、嘉兴、温州；三十五个盐场，各设一个盐课司。洪武年间，每年办理大引盐二十二万零四百多引。弘治年间，改为办理小引盐，数量翻倍。万历年间相同。盐销售到浙江，直隶的松江、苏州、常州、镇江、徽州五府及广德州，江西的广信府。供应边境的有：甘肃、延绥、宁夏、固原、山西神池等城堡。每年收入太仓的余盐银有十四万两。
明初，置北平河间盐运司，后改称河间长芦。所辖分司二，曰沧州，曰青州；批验所二，曰长芦，曰小直沽；盐场二十四，各盐课司一。洪武时，岁办大引盐六万三干一百余引。弘治时，改办小引盐十八万八百余引。万历时同。盐行北直隶，河南之彰德、卫辉二府。所输边，宣府、大同、蓟州。上供郊庙百神祭祀、内府羞膳及给百官有司。岁入太仓余盐银十二万两。
明朝初年，设置北平河间盐运司，后来改称河间长芦盐运司。管辖两个分司：沧州、青州；两个批验所：长芦、小直沽；二十四个盐场，各设一个盐课司。洪武年间，每年办理大引盐六万三千一百多引。弘治年间，改为办理小引盐十八万零八百多引。万历年间相同。盐销售到北直隶，河南的彰德、卫辉二府。供应边境的有：宣府、大同、蓟州。上供郊庙祭祀百神、内府膳食以及供给百官衙门。每年收入太仓的余盐银有十二万两。
山东所辖分司二，曰胶莱，曰滨乐；批验所一，曰泺口；盐场十九，各盐课司一。洪武时，岁办大引盐十四万三千三百余引。弘治时，改办小引盐，倍之。万历时，九万六千一百余引。盐行山东，直隶徐、邳、宿三州，河南开封府，后开封改食河东盐。所输边，辽东及山西神池诸堡。岁入太仓余盐银五万两。
山东盐运司管辖两个分司：胶莱、滨乐；一个批验所：泺口；十九个盐场，各设一个盐课司。洪武年间，每年办理大引盐十四万三千三百多引。弘治年间，改为办理小引盐，数量翻倍。万历年间，为九万六千一百多引。盐销售到山东，直隶的徐州、邳州、宿州三州，河南的开封府，后来开封改食河东盐。供应边境的有：辽东及山西神池等城堡。每年收入太仓的余盐银有五万两。
福建盐运司管辖七个盐场，各设一个盐课司。洪武年间，每年办理大引盐十万四千五百多引。弘治年间，增加七百多引。万历年间，减少一千引。盐引分为“依山”和“附海”两种。依山盐缴纳折色（折算成银两）。附海盐缴纳本色（实物盐），神宗时也改为折色。盐销售在境内。每年收入太仓的银两有二万二千多两。
河东所辖解盐，初设东场分司于安邑，成祖时，增设西场于解州，寻复并于东。正统六年复置西场分司。弘治二年增置中场分司。洪武时，岁办小引盐三十万四千引。弘治时，增入万引。万历中，又增二十万引。盐行陕西之西安、汉中、延安、凤翔四府，河南之归德、怀庆、河南、汝宁、南阳五府及汝州，山西之平阳、潞安二府，泽、沁、辽三州。地有两见者，盐得兼行。隆庆中，延安改食灵州池盐。崇祯中，凤翔、汉中二府亦改食灵州盐。岁入太仓银四千余两，给宣府镇及大同代府禄粮，抵补山西民粮银，共十九万两有奇。
河东盐运司管辖解盐。最初在安邑设置东场分司，成祖时，在解州增设西场，不久又合并到东场。正统六年重新设置西场分司。弘治二年增设中场分司。洪武年间，每年办理小引盐三十万四千引。弘治年间，增加一万引。万历年间，又增加二十万引。盐销售到陕西的西安、汉中、延安、凤翔四府，河南的归德、怀庆、河南、汝宁、南阳五府及汝州，山西的平阳、潞安二府，泽州、沁州、辽州三州。如果某地同时出现在两个销售区域，盐可以并行销售。隆庆年间，延安改食灵州池盐。崇祯年间，凤翔、汉中二府也改食灵州盐。每年收入太仓的银两有四千多两，供给宣府镇及大同代王府的禄粮，抵补山西百姓的粮食银两，共计十九万多两。
陕西灵州有大小盐池，又有漳县盐井、西和盐井。洪武时，岁办盐，西和十三万一千五百斤有奇，漳县五十一万五千六百斤有奇，灵州二百八十六万七千四百斤有奇。弘治时同。万历时，三处共办千二百五十三万七千六百余斤。盐行陕西之巩昌、临洮二府及河州。岁解宁夏、延绥、固原饷银三万六千余两。
陕西灵州有大、小盐池，还有漳县盐井、西和盐井。洪武年间，每年办理的盐：西和十三万一千五百多斤，漳县五十一万五千六百多斤，灵州二百八十六万七千四百多斤。弘治年间相同。万历年间，三处共办理一千二百五十三万七千六百多斤。盐销售到陕西的巩昌、临洮二府及河州。每年解送宁夏、延绥、固原的饷银有三万六千多两。
广东所辖盐场十四，海北所辖盐场十五，各盐课司一。洪武时，岁办大引盐，广东四万六千八百余引，海北二万七千余引。弘治时，广东如旧，海北万九千四百余引。万历时，广东小引生盐三万二百余引，小引熟盐三万四千六百余引；海北小引正耗盐一万二千四百余引。盐有生有熟，熟贵生贱。广东盐行广州、肇庆、惠州、韶州、南雄、潮州六府。海北盐行广东之雷州、高州、廉州、琼州四府，湖广之桂阳、郴二州，广西之桂林、柳州、梧州、浔州、庆远、南宁、平乐、太平、思明、镇安十府，田、龙、泗城、奉议、利五州。岁入太仓盐课银万一千余两。
广东盐运司管辖十四个盐场，海北盐运司管辖十五个盐场，各设一个盐课司。洪武年间，每年办理大引盐：广东四万六千八百多引，海北二万七千多引。弘治年间，广东数量不变，海北为一万九千四百多引。万历年间，广东小引生盐三万零二百多引，小引熟盐三万四千六百多引；海北小引正耗盐一万二千四百多引。盐有生盐和熟盐之分，熟盐贵、生盐贱。广东盐销售到广州、肇庆、惠州、韶州、南雄、潮州六府。海北盐销售到广东的雷州、高州、廉州、琼州四府，湖广的桂阳、郴二州，广西的桂林、柳州、梧州、浔州、庆远、南宁、平乐、太平、思明、镇安十府，田州、龙州、泗城州、奉议州、利州五州。每年收入太仓的盐课银有一万一千多两。
四川盐井辖盐课司十七。洪武时，岁办盐一千一十二万七千余斤。弘治时，办二千一十七万六千余斤。万历中，九百八十六万一千余斤。盐行四川之成都、叙州、顺庆、保宁、夔州五府，潼川、嘉定、广安、雅、广元五州县。岁解陕西镇盐课银七万一千余两。
四川盐井管辖十七个盐课司。洪武年间，每年办理盐一千零一十二万七千多斤。弘治年间，办理二千零一十七万六千多斤。万历年间，九百八十六万一千多斤。盐销售到四川的成都、叙州、顺庆、保宁、夔州五府，潼川、嘉定、广安、雅州、广元五州县。每年解送陕西镇的盐课银有七万一千多两。
云南黑盐井管辖三个盐课司，白盐井、安宁盐井各管辖一个盐课司，五井管辖七个盐课司。洪武年间，每年办理大引盐一万七千八百多引。弘治年间，各井数量多少不一。万历年间与洪武年间相同。盐销售在境内。每年收入太仓的盐课银有三万五千多两。
成祖时，尝设交阯提举司，其后交阯失，乃罢。辽东盐场不设官，军余煎办，召商易粟以给军。凡大引四百斤，小引二百斤。
成祖时，曾设置交阯提举司，后来交阯失去，于是撤销。辽东盐场不设官员，由军士家属煎盐办理，招募商人用粮食交换来供给军队。大引为四百斤，小引为二百斤。
盐的产地不同：解州的盐是风吹日晒凝结而成，宁夏的盐是刮取地表而得，淮、浙的盐是熬煮海水而成，川、滇的盐是汲取井水而成，闽、粤的盐是积聚卤水而成，淮南的盐是煎制而成，淮北的盐是晾晒而成，山东的盐有煎制也有晾晒，这是大致的区别。
有明盐法，莫善于开中。洪武三年，山西行省言：「大同粮储，自陵县运至太和岭，路远费烦。请令商人于大同仓入米一石，太原仓入米一石三斗，给淮盐一小引。商人鬻毕，即以原给引目赴所在官司缴之。如此则转运费省而边储充。」帝从之。召商输粮而与之盐，谓之开中。其后各行省边境，多召商中盐以为军储。盐法边计，相辅而行。
明朝的盐法，没有比“开中”更好的了。洪武三年，山西行省上奏说：“大同的粮食储备，从陵县运到太和岭，路途遥远、费用烦多。请下令让商人在大同仓缴纳一石米，在太原仓缴纳一石三斗米，就发给淮盐一小引。商人卖完盐后，立即拿着原来发给的盐引到当地官府缴销。这样转运费用节省而边境储备充足。”皇帝听从了这个建议。招募商人输送粮食并给他们盐，称为“开中”。此后各行省边境，大多招募商人中盐作为军粮储备。盐法与边防计划，相辅相成。
四年定中盐例，输米临濠、开封、陈桥、襄阳、安陆、荆州、归州、大同、太原、孟津、北平、河南府、陈州、北通州诸仓，计道里近远，自五石至一石有差。先后增减，则例不一，率视时缓急，米直高下，中纳者利否。道远地险，则减而轻之。编置勘合及底簿，发各布政司及都司、卫所。商纳粮毕，书所纳粮及应支盐数，赍赴各转运提举司照数支盐。转运诸司亦有底簿比照，勘合相符，则如数给与。鬻盐有定所，刊诸铜版，犯私盐者罪至死，伪造引者如之，盐与引离，即以私盐论。
洪武四年制定了中盐的条例，规定商人向临濠、开封、陈桥、襄阳、安陆、荆州、归州、大同、太原、孟津、北平、河南府、陈州、北通州等粮仓输送米粮，根据路途远近，从五石到一石不等。先后有增减，条例不一，大致根据当时的紧急程度、米价高低、商人中纳是否有利而定。路途遥远、地势险要的，就减少数量以减轻负担。编制勘合和底簿，发给各布政司及都司、卫所。商人缴纳粮食完毕后，写明所纳粮食数量及应支取盐的数量，携带凭证到各转运提举司按数支取盐。转运各司也有底簿进行比对，勘合相符，就按数发给。卖盐有指定地点，刻在铜版上，犯私盐罪者处死，伪造盐引者同样处理，盐与引分离的，就以私盐论处。
成祖即位，以北京诸卫粮乏，悉停天下中盐，专于京卫开中。惟云南金齿卫、楚雄府，四川盐井卫，陕西甘州卫，开中如故。不数年，京卫粮米充羡，而大军征安南多费，甘肃军粮不敷，百姓疲转运。迨安南新附，饷益难继，于是诸所复召商中盐，他边地复以次及矣。
成祖即位后，因为北京各卫所粮食缺乏，全部停止天下的中盐，专门在京卫实行开中。只有云南金齿卫、楚雄府，四川盐井卫，陕西甘州卫，仍照旧开中。没过几年，京卫粮米充足，但大军征讨安南花费很多，甘肃军粮不足，百姓疲于转运。等到安南新近归附，粮饷更加难以接续，于是各处又招募商人中盐，其他边境地区也依次恢复了。
仁宗立，以钞法不通，议所以敛之之道。户部尚书夏原吉请令有钞之家中盐，遂定各盐司中盐则例，沧州引三百贯，河东、山东半之，福建、广东百贯。宣德元年停中钞例。三年，原吉以北京官吏、军、匠粮饷不支，条上预备策，言：「中盐旧则太重，商贾少至，请更定之。」乃定每引自二斗五升至一斗五升有差，召商纳米北京。户部尚书郭敦言：「中盐则例已减，而商来者少，请以十分为率，六分支与纳米京仓者，四分支与辽东、永平、山海、甘肃、大同、宣府、万全已纳米者。他处中纳悉停之。」又言：「洪武中，中盐客商年久物故，代支者多虚冒，请按引给钞十锭。」帝皆从之，而命倍给其钞。甘肃、宁夏、大同、宣府、独石、永平道险远，趋中者少，许寓居官员及军余有粮之家纳米豆中盐。
仁宗即位后，因为宝钞流通不畅，商议收回宝钞的办法。户部尚书夏原吉请求让有宝钞的人家中盐，于是制定了各盐司的中盐条例，沧州每引三百贯，河东、山东减半，福建、广东一百贯。宣德元年停止了中钞的条例。宣德三年，夏原吉因北京官吏、军队、工匠的粮饷不够开支，逐条上奏预备策略，说：“中盐旧条例太重，商人很少来，请求重新制定。”于是规定每引从二斗五升到一斗五升不等，招募商人向北京纳米。户部尚书郭敦说：“中盐条例已经减轻，但来的商人仍然很少，请求以十分为率，六分给向京仓纳米的人，四分给已在辽东、永平、山海、甘肃、大同、宣府、万全纳米的人。其他地方的中纳全部停止。”又说：“洪武年间，中盐的客商年久去世，代支的人很多虚报冒领，请求按引发给十锭宝钞。”皇帝都听从了，并命令加倍发给宝钞。甘肃、宁夏、大同、宣府、独石、永平道路险远，前去中盐的人少，允许寓居的官员及军士家属中有粮的人家纳米豆中盐。
正统三年，宁夏总兵官史昭以边军缺马，而延庆、平凉官吏军民多养马，乃奏请纳马中盐。上马一匹与盐百引，次马八十引。既而定边诸卫递增二十引。其后河州中纳者，上马二十五引，中减五引；松潘中纳者，上马三十五引，中减五引。久之，复如初制。中马之始，验马乃掣盐，既而纳银于官以市马，银入布政司，宗禄、屯粮、修边、振济辗转支销，银尽而马不至，而边储亦自此告匮矣。于是召商中淮、浙、长庐盐以纳之，令甘肃中盐者，淮盐十七，浙盐十三。淮盐惟纳米麦，浙盐兼收豌豆、青稞。因淮盐直贵，商多趋之，故令淮、浙兼中也。
正统三年，宁夏总兵官史昭因为边防军队缺少马匹，而延庆、平凉的官吏军民大多养马，于是上奏请求用马匹换取盐引。上等马一匹给盐一百引，次等马八十引。不久后，定边等卫所依次增加二十引。之后河州地区缴纳马匹换取盐引的，上等马二十五引，中等马减少五引；松潘地区缴纳的，上等马三十五引，中等马减少五引。时间长了，又恢复原来的制度。最初用马换盐时，先检验马匹再发放盐引，后来改为向官府缴纳银两来购买马匹，银两收入布政司，用于宗室俸禄、屯田粮饷、修缮边防、赈济灾民等，辗转支用消耗，银两用尽而马匹却没有送到，边防储备也因此开始匮乏。于是招募商人中纳淮盐、浙盐、长芦盐来供应，命令甘肃中纳盐引的，淮盐占十分之七，浙盐占十分之三。淮盐只收纳米麦，浙盐则同时收豌豆、青稞。因为淮盐价格昂贵，商人多趋之若鹜，所以命令淮盐和浙盐同时中纳。
明初仍宋、元旧制，所以优恤灶户者甚厚，给草场以供樵采，堪耕者许开垦，仍免其杂役，又给工本米，引一石。置仓于场，岁拨附近州县仓储及兑军余米以待给，兼支钱钞，以米价为准。寻定钞数，淮、浙引二贯五百文，河间、广东、海北、山东、福建、四川引二贯。灶户杂犯死罪以上止予杖，计日煎盐以赎。后设总催，多朘削灶户。至正统时，灶户贫困，逋逃者多，松江所负课六十余万。民诉于朝，命直隶巡抚周忱兼理盐课。忱条上铸铁釜、恤卤丁、选总催、严私贩四事，且请于每年正课外，带征逋课。帝从其请。命分逋课为六，以六载毕征。
明朝初年沿袭宋、元的旧制度，优待灶户非常丰厚，拨给草场供他们砍柴，可以耕种的土地允许开垦，还免除他们的杂役，又发给工本米，每引一石。在盐场设置仓库，每年调拨附近州县的仓储以及兑军余米来供应，同时支付钱钞，以米价为准。不久确定钞数，淮、浙每引二贯五百文，河间、广东、海北、山东、福建、四川每引二贯。灶户犯杂犯死罪以上的只处以杖刑，按日煎盐来赎罪。后来设置总催，大多剥削灶户。到正统年间，灶户贫困，逃亡的人很多，松江所欠的盐课达六十多万。百姓向朝廷申诉，命令直隶巡抚周忱兼管盐课。周忱逐条上奏铸铁锅、体恤盐丁、选拔总催、严惩私贩四件事，并且请求在每年正税之外，附带征收拖欠的盐课。皇帝同意了他的请求。命令将拖欠的盐课分为六份，在六年内征收完毕。
当是时，商人有自永乐中候支盐，祖孙相代不得者。乃议仿洪武中例，而加钞锭以偿之，愿守支者听。又以商人守支年久，虽减轻开中，少有上纳者，议他盐司如旧制，而淮、浙、长芦以十分为率，八分给守支商，曰常股，二分收贮于官，曰存积，遇边警，始召商中纳。常股、存积之名由此始。凡中常股者价轻，中存积者价重，然人甚苦守支，争趋存积，而常股壅矣。景帝时，边圉多故，存积增至六分。中纳边粮，兼纳谷草、秋青草，秋青草三当谷草二。
在这个时候，有商人从永乐年间就开始等候支取盐引，祖孙相代都未能领到。于是商议仿照洪武年间的例子，加发钱钞来补偿他们，愿意继续等候支取的听任其便。又因为商人守候支取年久，虽然减轻了开中条件，但很少有缴纳的，商议其他盐司仍按旧制，而淮、浙、长芦以十分为率，八分给守候支取的商人，称为“常股”，二分由官府收贮，称为“存积”，遇到边境警报，才招募商人中纳。常股、存积的名称从此开始。凡是中纳常股的盐价便宜，中纳存积的盐价昂贵，但人们苦于守候支取，争相趋附存积，而常股就积压了。景帝时，边境多事，存积增加到六分。中纳边境粮饷，同时收纳谷草、秋青草，秋青草三捆抵谷草二捆。
广东的盐，按例不准出境，商人大多贿赂守关官吏，越境到广西贩卖。巡抚叶盛认为放任不管就会废弃法令，禁止又会损害商人利益，请求命令商人缴纳米粮供应边防，才允许出境，这样公私双方都获利。成化初年，连年灾害，京城储备不足，招募商人在淮安、徐州、德州的水次仓中纳盐引。
旧例中盐，户部出榜召商，无径奏者。富人吕铭等托势要奏中两淮存积盐，中旨允之。户部尚书马昂不能执正，盐法之坏自此始。势豪多搀中，商人既失利，江南、北军民因造遮洋大船，列械贩盐。乃为重法，私贩、窝隐俱论死，家属徙边卫，夹带越境者充军。然不能遏止也。十九年颇减存积之数，常股七分，而存积三分。然商人乐有见盐，报中存积者争至，遂仍增至六分。淮、浙盐犹不能给，乃配支长庐、山东以给之。一人兼支数处，道远不及亲赴，边商辄贸引于近地富人。自是有边商、内商之分。内商之盐不能速获，边商之引又不贱售，报中寝怠，存积之滞遂与常股等。宪宗末年，阉宦窃势，奏讨淮、浙盐无算，两淮积欠至五百余万引，商引壅滞。
旧例中纳盐引，由户部出榜招募商人，没有直接上奏的。富人吕铭等人依托权贵上奏中纳两淮存积盐，皇帝直接下旨批准。户部尚书马昂不能坚持原则，盐法的败坏从此开始。权势豪强多插手中纳，商人失去利益，江南、江北的军民于是制造遮洋大船，配备武器贩卖私盐。于是制定重法，私贩、窝藏隐匿的都判死罪，家属流放边卫，夹带越境的充军。但仍然不能遏止。成化十九年，大幅减少存积的数量，常股占七分，存积占三分。但商人喜欢有现盐，申报中纳存积的争相前来，于是又增加到六分。淮、浙的盐仍然不够供应，于是搭配长芦、山东的盐来供给。一人同时支取几处的盐，路途遥远不能亲自前往，边商就把盐引卖给近地的富人。从此有了边商、内商的区别。内商的盐不能很快获得，边商的盐引又不能低价出售，申报中纳逐渐懈怠，存积的积压就和常股一样了。宪宗末年，宦官窃取权势，奏请索取淮、浙盐不计其数，两淮积欠达到五百多万引，商人的盐引积压滞销。
至孝宗时，而买补余盐之议兴矣。余盐者，灶户正课外所余之盐也。
到孝宗时，购买补足余盐的提议兴起了。余盐，就是灶户正税之外剩余的盐。
洪武初制，商支盐有定场，毋许越场买补；勤灶有余盐送场司，二百斤为一引，给米一石。其盐召商开中，不拘资次给与。成化后，令商收买，而劝借米麦以振贫灶。至是清理两淮盐法，侍郎李嗣请令商人买余盐补官引，而免其劝借，且停各边开中，俟逋课完日，官为卖盐，三分价直，二充边储，而留其一以补商人未交盐价。由是以余盐补充正课，而盐法一小变。
洪武初年的制度，商人支取盐有固定的盐场，不许越场购买补足；勤劳的灶户有余盐送到盐场司，二百斤为一引，给米一石。这些盐招募商人开中，不按次序给予。成化以后，命令商人收买，并劝借米麦来赈济贫困灶户。到这时清理两淮盐法，侍郎李嗣请求命令商人购买余盐来补足官引，并免除劝借，同时停止各边的开中，等到拖欠的盐课交完之日，由官府卖盐，三分价格，二分充作边防储备，留一分来补偿商人未交的盐价。从此用余盐补充正税，盐法发生了一次小的变化。
明初，各边开中商人，招民垦种，筑台堡自相保聚，边方菽粟无甚贵之时。成化间，始有折纳银者，然未尝著为令也。弘治五年，商人困守支，户部尚书叶淇请召商纳银运司，类解太仓，分给各边。每引输银三四钱有差，视国初中米直加倍，而商无守支之苦，一时太仓银累至百余万。然赴边开中之法废，商屯撤业，菠粟翔贵，边储日虚矣。
明朝初年，各边镇开中的商人，招募百姓垦荒种植，修筑台堡互相保护聚居，边地的粮食没有特别贵的时候。成化年间，开始有折纳银两的，但未曾明确写入法令。弘治五年，商人苦于守候支取，户部尚书叶淇请求招募商人向运司缴纳银两，分类解送太仓，分发给各边镇。每引缴纳银两三四钱不等，比照明朝初年中纳米粮的价格加倍，而商人没有守候支取的痛苦，一时间太仓银积累到一百多万两。但前往边镇开中的办法被废除，商屯撤除，粮食价格飞涨，边防储备日益空虚。
武宗之初，以盐法日坏，令大臣王琼、张宪等分道清理，而庆云侯周寿、寿宁侯张鹤各令家人奏买长芦、两淮盐引。户部尚书韩文执不可，中旨许之。织造太监崔杲又奏乞长芦盐一万二千引，户部以半予之。帝欲全予，大学士刘健等力争，李东阳语尤切。帝不悦。健等复疏争，乃从部议。权要开中既多，又许买余盐，一引有用至十余年者。正德二年始申截旧引角之令，立限追缴，而每引增纳纸价及振济米麦。引价重而课壅如故矣。
武宗初年，因为盐法日益败坏，命令大臣王琼、张宪等分路清理，而庆云侯周寿、寿宁侯张鹤各自命令家人上奏购买长芦、两淮的盐引。户部尚书韩文坚持不同意，皇帝直接下旨批准。织造太监崔杲又上奏请求长芦盐一万二千引，户部只给了一半。皇帝想全部给予，大学士刘健等人极力谏争，李东阳言辞尤其恳切。皇帝不高兴。刘健等人又上疏谏争，才听从了户部的意见。权贵开中已经很多，又允许购买余盐，一引有用到十多年的。正德二年才开始申明截断旧引角的命令，设立期限追缴，并且每引增加缴纳纸价和赈济米麦。引价加重而盐课积压如故。
先是成化初，都御史韩雍于肇庆、梧州、清远、南雄立抽盐厂，官盐一引，抽银五分，许带余盐四引，引抽银一钱。都御史秦纮许增带余盐六引，抽银六钱。及是增至九钱，而不复抽官引。引目积滞，私盐通行，乃用户部郎中丁致祥请，复纮旧法。而他处商人夹带余盐，掣割纳价，惟多至三百斤者始罪之。
此前成化初年，都御史韩雍在肇庆、梧州、清远、南雄设立抽盐厂，官盐一引，抽银五分，允许携带余盐四引，每引抽银一钱。都御史秦纮允许增加携带余盐六引，抽银六钱。到这时增加到九钱，而不再抽取官引。盐引积压滞销，私盐盛行，于是采纳户部郎中丁致祥的请求，恢复秦纮的旧法。而其他地方商人夹带余盐，查验割取缴纳价款，只有多到三百斤的才治罪。
淮、浙、长芦引盐，常股四分，以给各边主兵及工役振济之需；存积六分，非国家大事，边境有警，未尝妄开。开必边臣奏讨，经部覆允，未有商人擅请及专请淮盐者。弘治间，存积盐甚多。正德时，权幸遂奏开残盐，改存积、常股皆为正课，且皆折银。边臣缓急无备，而势要占中卖窝，价增数倍。商人引纳银八钱，无所获利，多不愿中，课日耗绌。奸黠者夹带影射，弊端百出。盐臣承中珰风旨，复列零盐、所盐诸目以假之。世宗登极诏，首命裁革。未几，商人逯俊等夤缘近幸，以增价为名，奏买残余等盐。户部尚书秦金执不允，帝特令中两淮额盐三十万引于宣府。金言：「奸人占中淮盐，卖窝罔利，使山东、长芦等盐别无搭配，积之无用。亏国用，误边储，莫此为甚。」御史高世魁亦争之。诏减淮引十万，分两浙、长芦盐给之。金复言：「宣、大俱重镇，不宜令奸商自择便利，但中宣府。」帝可之。已而俊等请以十六人中宣府，十一人中大同，竟从其请。
淮、浙、长芦的引盐，常股占四分，用来供给各边镇的主兵以及工役赈济的需要；存积占六分，除非国家大事、边境有警，未曾轻易开中。开中必定由边臣奏请，经户部复核批准，没有商人擅自请求或专门请求淮盐的。弘治年间，存积盐很多。正德时，权贵宠臣于是上奏开中残盐，将存积、常股都改为正税，并且都折收银两。边臣在紧急时没有准备，而势要之人占中卖窝，价格增加数倍。商人每引缴纳银八钱，无利可图，大多不愿中纳，盐课日益耗减。奸猾之人夹带影射，弊端百出。盐臣秉承宦官意旨，又列出零盐、所盐等名目来给他们。世宗登基诏书，首先命令裁革。不久，商人逯俊等人攀附近幸，以增价为名，上奏购买残余等盐。户部尚书秦金坚持不允，皇帝特令在宣府中纳两淮额盐三十万引。秦金说：“奸人占中淮盐，卖窝牟利，使山东、长芦等盐没有搭配，积压无用。亏损国用，贻误边储，没有比这更严重的了。”御史高世魁也谏争。诏令减少淮引十万，分两浙、长芦盐供给。秦金又说：“宣府、大同都是重镇，不应让奸商自择便利，只应在宣府中纳。”皇帝同意了。不久逯俊等人请求以十六人中纳宣府，十一人中纳大同，最终听从了他们的请求。
嘉靖五年从给事中管律奏，乃复常股存积四六分之制。然是时余盐盛行，正盐守支日久，愿中者少；余盐第领勘合，即时支卖，愿中者多。自弘治时以余盐补正课，初以偿逋课，后令商人纳价输部济边。至嘉靖时，延绥用兵，辽左缺饷，尽发两淮余盐七万九千余引于二边开中。自是余盐行。其始尚无定额，未几，两淮增引一百四十余万，每引增余盐二百六十五斤。引价，淮南纳银一两九钱，淮北一两五钱，又设处置、科罚名色，以苛敛商财。于是正盐未派，先估余盐，商灶俱困。奸黠者借口官买余盐，夹贩私煎。法禁无所施，盐法大坏。
嘉靖五年，听从给事中管律的奏请，于是恢复常股、存积四六分的制度。但这时余盐盛行，正盐守候支取日久，愿意中纳的人少；余盐只要领取勘合，就能立即支取贩卖，愿意中纳的人多。自从弘治时用余盐补充正税，起初用来偿还拖欠的盐课，后来命令商人缴纳价款输送到部里接济边防。到嘉靖时，延绥用兵，辽东缺饷，将两淮余盐七万九千余引全部发往二边开中。从此余盐盛行。开始时还没有定额，不久，两淮增加盐引一百四十多万，每引增加余盐二百六十五斤。引价，淮南缴纳银一两九钱，淮北一两五钱，又设置处置、科罚等名目，来苛刻地收敛商人钱财。于是正盐还未派发，先估算余盐，商人和灶户都陷入困境。奸猾之人借口官府购买余盐，夹带贩卖私煎的盐。法令禁令无法施行，盐法大坏。
十三年，给事中管怀理言：「盐法之坏，其弊有六。开中不时，米价腾贵，召籴之难也。势豪大家，专擅利权，报中之难也。官司科罚，吏胥侵索，输纳之难也。下场挨掣，动以数年，守支之难也。定价太昂，息不偿本，取赢之难也。私盐四出，官盐不行，市易之难也。有此六难，正课壅矣，而司计者因设余盐以佐之。余盐利厚，商固乐从，然不以开边而以解部，虽岁入距万，无益军需。尝考祖宗时，商人中盐纳价甚轻，而灶户煎盐工本甚厚，今盐价十倍于前，而工本不能十一，何以禁私盐使不行也？故欲通盐法，必先处余盐，欲处余盐，必多减正价。大抵正盐贱，则私贩自息。今宜定价，每引正盐银五钱，余盐二钱五分，不必解赴太仓，俱令开中关支，余盐以尽收为度。正盐价轻，既利于商；余盐收尽，又利于灶。未有商灶俱利，而国课不充者也。」事下所司，户部覆，以为余盐银仍解部如故，而边饷益虚矣。至二十年，帝以变乱盐法由余盐，敕罢之。淮、浙、长芦悉复旧法，夹带者割没入官，应变卖者以时估为准。御史吴琼又请各边中盐者皆输本色。然令甫下，吏部尚书许赞即请复开余盐以足边用。户部覆从之，余盐复行矣。
嘉靖十三年，给事中管怀理说：“盐法的败坏，其弊端有六点。开中不及时，米价飞涨，这是招募购买的困难。权势豪强之家，专擅利益，这是申报中纳的困难。官府科罚，吏胥侵索，这是缴纳的困难。下场等候查验，动辄数年，这是守候支取的困难。定价太高，利润不抵成本，这是获取盈利的困难。私盐四处泛滥，官盐无法流通，这是市场交易的困难。有这六难，正税积压，而主管财政的人于是设立余盐来辅助。余盐利润丰厚，商人固然乐于遵从，但不用于开边而解送部里，虽然每年收入近万，却无益于军需。曾经考察祖宗时，商人中纳盐引缴纳的价款很轻，而灶户煎盐的工本很厚，如今盐价是以前的十倍，而工本不到十分之一，怎么能禁止私盐使其不流通呢？所以要想疏通盐法，必须先处理余盐，要处理余盐，必须大幅降低正盐价格。大体上正盐便宜，私贩自然平息。如今应该定价，每引正盐银五钱，余盐二钱五分，不必解送太仓，都令开中支取，余盐以全部收尽为度。正盐价格低，既有利于商人；余盐收尽，又有利于灶户。没有商人和灶户都获利，而国家盐税不充足的。”此事下发给有关部门，户部回复，认为余盐银仍像以前一样解送部里，而边饷更加空虚了。到嘉靖二十年，皇帝认为变乱盐法是由于余盐，下令废除。淮、浙、长芦全部恢复旧法，夹带的没收充公，应变卖的按时价为准。御史吴琼又请求各边中纳盐引的都缴纳实物。但命令刚下，吏部尚书许赞就请求恢复开中余盐来满足边防费用。户部回复同意，余盐又恢复了。
先是，十六年令两浙僻邑，官商不行之处，山商每百斤纳银八分，给票行盐。其后多侵夺正引，官商课缺，引壅二百万，候掣必五六载。于是有预征、执抵、季掣之法。预征者，先期输课，不得私为去留。执抵者，执现在运盐水程，复持一引以抵一引。季掣，则以纳课先后为序，春不得迟于夏，夏不得超于春也。然票商纳税即掣卖，预征诸法徒厉引商而已。灵州盐池，自史昭中马之议行，边饷亏缺，甘肃米直石银五两，户部因奏停中马，召商纳米中盐。
在此之前，嘉靖十六年命令两浙偏僻的县邑，在官商不通行的地方，山商每百斤盐缴纳八分银子，发给票据销售食盐。后来这些人大多侵夺正式的盐引，导致官商盐税亏缺，积压的盐引达到二百万，等待抽签领盐必定要五六年。于是有了预征、执抵、季掣等办法。预征，就是提前缴纳盐税，不能私自决定去留。执抵，就是拿着正在运输的盐的水程单，再持有一份盐引用来抵换一份盐引。季掣，就是按照缴纳盐税的先后顺序，春天不能迟于夏天，夏天不能超过春天。然而票商纳税后就能立即掣盐销售，预征等办法只是让引商更加困苦罢了。灵州的盐池，自从史昭提出以盐换马的方案实行后，边境粮饷亏缺，甘肃的米价每石银子五两，户部因此上奏停止以盐换马，招募商人运送粮食来换取盐引。
二十七年令开中者止纳本色粮草。三十二年令河东以六十二万引为额，合正余盐为一，而革余盐名。时都御史王绅、御史黄国用议：两淮灶户余盐，每引官给银二钱，以充工本，增收三十五万引，名为工本盐。令商人中额盐二引，带中工本盐一引，抵主兵年例十七万六千两有奇。从其请。
嘉靖二十七年命令开中商人只缴纳本色粮草。三十二年命令河东盐以六十二万引为定额，将正盐和余盐合并为一，并革除余盐的名称。当时都御史王绅、御史黄国用建议：两淮盐户的余盐，每引官府给银二钱，作为工本，增收三十五万引，称为工本盐。命令商人中额盐二引，附带中工本盐一引，用来抵充主兵的年例银十七万六千多两。朝廷听从了他们的请求。
初，淮盐岁课七十万五千引，开边报中为正盐，后益余盐纳银解部。至是通前额凡一百五万引，额增三之一。行之数年，积滞无所售，盐法壅不行。言事者屡陈工本为盐赘疣。户部以国用方绌，年例无所出，因之不变。江西故行淮盐三十九万引，后南安、赣州、吉安改行广盐，惟南昌诸府行淮盐二十七万引。既而私贩盛行，袁州、临江、瑞州则私食广盐，抚州、建昌私食福盐。于是淮盐仅行十六万引。数年之间，国计大绌。巡抚马森疏其害，请于峡江县建桥设关，扼闽、广要津，尽复淮盐额，稍增至四十七万引。未久桥毁，增额二十万引复除矣。
起初，淮盐每年定额七十万五千引，开边报中作为正盐，后来增加余盐，缴纳银两解送户部。到这时连同之前的定额共一百零五万引，定额增加了三分之一。实行了几年，积压滞销无法出售，盐法阻塞不通。进言的人多次陈述工本盐是盐法的累赘。户部因为国家用度正匮乏，年例银没有出处，因此没有改变。江西原来销售淮盐三十九万引，后来南安、赣州、吉安改行广盐，只有南昌等府销售淮盐二十七万引。不久私盐盛行，袁州、临江、瑞州私自食用广盐，抚州、建昌私自食用福盐。于是淮盐只销售了十六万引。几年之间，国家财政大为困窘。巡抚马森上疏陈述其危害，请求在峡江县建桥设关，扼守福建、广东的要道，完全恢复淮盐的定额，并稍微增加到四十七万引。不久桥被毁坏，增加的二十万引定额又被取消了。
三十九年，帝欲整盐法，乃命副都御史鄢懋卿总理淮、浙、山东、长芦盐法。懋卿，严嵩党也，苞苴无虚日。两淮额盐银六十一万有奇，自设工本盐，增九十万，懋卿复增之，遂满百万。半年一解。又搜括四司残盐，共得银几二百万，一时诩为奇功。乃立克限法，每卒一人，季限获私盐有定数；不及数，辄削其雇役钱。逻卒经岁有不得支一钱者，乃共为私贩，以矣大利，甚至劫估舶，诬以盐盗而执之，流毒遍海滨矣。嵩失势，巡盐御史徐爌言：「两淮盐法，曰常股，曰存积，曰水乡，共七十万引有奇。引二百斤，纳银八分。永乐以后，引纳粟二斗五升，下场关支，四散发卖，商人之利亦什五焉。近年，正盐之外，加以余盐；余盐之外，又加工本；工本不足，乃有添单；添单不足，又加添引。懋卿趋利目前，不顾其后，是误国乱政之尤者。方今灾荒叠告，盐场淹没，若欲取盈百万，必至逃亡。弦急欲绝，不棘于此。」于是悉罢懋卿所增者。
嘉靖三十九年，皇帝想要整顿盐法，于是命令副都御史鄢懋卿总管淮、浙、山东、长芦的盐法。鄢懋卿是严嵩的同党，受贿之事没有一天停止。两淮定额盐银六十一万多两，自从设立工本盐，增加到九十万两，鄢懋卿又增加，于是达到一百万两。每半年解送一次。又搜刮四司的残盐，共得银近二百万两，一时被夸耀为奇功。于是设立克限法，每个巡卒，每季度限定查获私盐有固定数额；达不到数额，就削减其雇役钱。巡逻的士卒整年有得不到一文钱的，于是共同从事私贩，以获取大利，甚至抢劫商船，诬陷他们是盐盗而抓捕，流毒遍及海滨。严嵩失势后，巡盐御史徐爌进言：“两淮的盐法，有常股、存积、水乡，共七十多万引。每引二百斤，缴纳银八分。永乐以后，每引缴纳粟二斗五升，下场支取，四处发卖，商人的利润也有十分之五。近年来，正盐之外，加上余盐；余盐之外，又加工本盐；工本不足，就有添单；添单不足，又加添引。鄢懋卿只顾眼前利益，不顾后果，这是误国乱政中最严重的。如今灾荒不断报告，盐场被淹没，如果想要凑足百万两，必定导致逃亡。弓弦拉得太紧就要断绝，没有比这更危急的了。”于是全部废除了鄢懋卿所增加的项目。
四十四年，巡盐御史朱炳如奏罢两淮工本盐。自叶淇变法，边储多缺。嘉靖八年以后，稍复开中，边商中引，内商守支。末年，工本盐行，内商有数年不得掣者，于是不乐买引，而边商困，因营求告掣河盐。河盐者，不上廪囷，在河迳自超掣，易支而获利捷。河盐行，则守支存积者愈久，而内商亦困，引价弥贱。于是奸人专以收买边引为事，名曰囤户，告掣河盐，坐规厚利。时复议于正盐外附带余盐，以抵工本之数，囤户因得贱卖余盐而贵售之，边商与内商愈困矣。隆庆二年，屯盐都御史庞尚鹏疏言：「边商报中，内商守支，事本相须。但内商安坐，边商远输，劳逸不均，故掣河盐者以惠边商也。然河盐既行，淮盐必滞，内商无所得利，则边商之引不售。今宜停掣河盐，但别边商引价，自见引及起纸关引到司勘合，别为三等，定银若干。边商仓钞已到，内商不得留难。盖河盐停则淮盐速行，引价定则开中自多，边商内商各得其愿矣。」帝从之。四年，御史李学诗议罢官买余盐。报可。
嘉靖四十四年，巡盐御史朱炳如上奏废除两淮的工本盐。自从叶淇变法，边境储备多有空缺。嘉靖八年以后，逐渐恢复开中，边商报中盐引，内商守候支盐。末年，工本盐实行，内商有几年都领不到盐的，于是不愿购买盐引，而边商也陷入困境，因此谋求申请掣卖河盐。河盐，是不进仓库，在河边直接超掣，容易支取且获利快捷。河盐实行后，守候支取存积盐的人时间更久，内商也陷入困境，盐引价格更加低廉。于是奸人专门以收买边商盐引为事，称为囤户，申请掣卖河盐，坐享厚利。当时又商议在正盐之外附带余盐，以抵充工本的数量，囤户因此得以低价买进余盐而高价卖出，边商和内商更加困苦了。隆庆二年，屯盐都御史庞尚鹏上疏说：“边商报中，内商守支，事情本是相互依存的。但内商安坐，边商远途运输，劳逸不均，所以掣卖河盐是为了优惠边商。然而河盐一旦实行，淮盐必然滞销，内商无利可图，那么边商的盐引就卖不出去。如今应该停止掣卖河盐，只分别规定边商盐引的价格，从现引以及起纸关引到司勘合，分别定为三等，确定银两若干。边商的仓钞已经到达，内商不得留难。因为河盐停止则淮盐畅销，盐引价格确定则开中自然增多，边商和内商各得其所。”皇帝听从了他的建议。隆庆四年，御史李学诗建议废除官府购买余盐。得到批准。
这时广西古田被平定，巡抚都御史殷正茂请求官府出资购买广东盐，运到桂林发卖，七万多包可获利二万二千多两。朝廷听从了他的建议。
自嘉靖初，复常股四分，存积六分之制。后因各边多故，常股、存积并开，淮额岁课七十万五千余引，又增各边新引岁二十万。万历时，以大工搜远年违没废引六十余万，胥出课额之外，无正盐，止令商买补余盐。余盐久尽，惟计引重科，加煎飞派而已。时两淮引价余银百二十余万增至百四十五万，新引日益，正引日壅。千户尹英请配卖没官盐，可得银六万两。大学士张位等争之。二十六年，以鸿胪寺主簿田应璧奏，命中官鲁保鬻两淮没官余盐。给事中包见捷极陈利害。不听。保既视事，遂议开存积盐。户部尚书杨俊民言：「明旨核没官盐，而存积非没官也。额外加增，必亏正课。保奏不可从。」御史马从骋亦争之。俱不听。保乃开存积八万引，引重五百七十斤，越次超掣，压正盐不行。商民大扰，而奸人蜂起。董琏、吴应麒等争言盐利。山西、福建诸税监皆领盐课矣。百户高时夏奏浙、闽余盐岁可变价三十万两，巡抚金学会勘奏皆罔。疏入不省。于是福建解银万三千两有奇，浙江解三万七千两有奇，借名苛敛，商困引壅。户部尚书赵世卿指其害由保，因言：「额外多取一分，则正课少一分，而国计愈绌，请悉罢无名浮课。」不报。三十四年夏至明年春，正额逋百余万，保亦惶惧，请罢存积引盐。保寻死。有旨罢之，而引斤不能减矣。
自从嘉靖初年，恢复了常股四分、存积六分的制度。后来因为各边境多事，常股和存积同时开放，淮盐每年定额七十万五千多引，又增加各边境新引每年二十万。万历年间，因为大工程搜刮远年违禁废弃的盐引六十多万，都出自课额之外，没有正盐，只命令商人购买补足余盐。余盐早已用尽，只计算盐引重复征税，加煎飞派而已。当时两淮盐引的余银从一百二十多万增加到一百四十五万，新引日益增多，正引日益积压。千户尹英请求搭配销售没官盐，可得银六万两。大学士张位等人反对。万历二十六年，因为鸿胪寺主簿田应璧的奏请，命令宦官鲁保售卖两淮的没官余盐。给事中包见捷极力陈述利害。皇帝不听。鲁保到任后，就建议开放存积盐。户部尚书杨俊民说：“圣旨核实没官盐，但存积盐不是没官盐。额外增加，必定亏损正课。鲁保的奏请不可听从。”御史马从骋也反对。皇帝都不听。鲁保于是开放存积盐八万引，每引重五百七十斤，越次超掣，压制正盐无法销售。商民大受困扰，而奸人蜂拥而起。董琏、吴应麒等人争相谈论盐利。山西、福建等地的税监都开始管理盐课。百户高时夏上奏说浙江、福建的余盐每年可变价三十万两，巡抚金学会勘核上奏说都是虚妄。奏疏呈入不被理会。于是福建解送银一万三千多两，浙江解送三万七千多两，借名苛敛，商人困顿，盐引积压。户部尚书赵世卿指出其危害源于鲁保，于是说：“额外多取一分，正课就少一分，而国家财政更加困窘，请求全部罢除无名的浮课。”没有答复。从万历三十四年夏到次年春，正额拖欠一百多万，鲁保也惶恐畏惧，请求罢除存积引盐。鲁保不久死去。有旨意罢除存积盐，但盐引的重量不能减少了。
李太后薨，帝用遗诰蠲各运司浮课，商困稍苏，而旧引壅滞。户部上盐法十议，正行见引，附销积引，以疏通之。巡盐御史龙遇奇立盐政纲法，以旧引附见引行，淮南编为十纲，淮北编为十四纲，计十余年，则旧引尽行。从之。天启时，言利者恣搜括，务增引超掣。魏忠贤党郭兴治、崔呈秀等，巧立名目以取之，所入无算。论者比之绝流而渔。崇祯中，给事中黄承昊条上盐政，颇欲有所厘革。是时兵饷方大绌，不能行也。
李太后去世，皇帝用遗诏免除各运司的浮课，商人的困顿稍有缓解，但旧盐引仍然积压滞销。户部上呈盐法十条建议，主张正常发行现引，附带销售积压的旧引，以疏通盐法。巡盐御史龙遇奇设立盐政纲法，将旧引附在现引中一起发行，淮南编为十纲，淮北编为十四纲，预计十多年后，旧引就能全部销售。朝廷听从了他的建议。天启年间，追求利益的人肆意搜刮，务求增加盐引和超掣。魏忠贤的党羽郭兴治、崔呈秀等人，巧立名目来收取钱财，收入无法计算。评论者将此比作竭泽而渔。崇祯年间，给事中黄承昊逐条上奏盐政，很想有所改革。当时兵饷正极度匮乏，无法实行。
初，诸王府则就近地支盐，官民户口食盐皆计口纳钞，自行关支。而官吏食盐多冒增口数，有一官支二千余斤，一吏支五百余斤者。乃限吏典不得过十口，文武官不过三十口；大口钞十二贯支盐十二斤，小口半之。景泰三年始以盐折给官吏俸粮，以百四十斤当米一石。京官岁遣吏下场，恣为奸利。锦衣吏益暴，率联巨舰私贩，有司不能诘。巡盐御史乃定百司食盐数，攟束以给吏，禁毋下场。纳钞、僦挽，费无所出，吏多亡。嘉靖中，吏部郎中陆光祖言于尚书严讷，疏请革之。自后百司停支食盐，惟户部及十三道御史岁支如故。军民计口纳钞者，浙江月纳米三升，卖盐一斤，而商贾持盐赴官，官为敛散，追征之急过于租赋。正统时，从给事中鲍辉言，令民自买食盐于商，罢纳米令，且鬻十斤以下者勿以私盐论，而盐钞不除。后条鞭法行，遂编入正赋。
起初，各王府就近地支取食盐，官民户口食盐都按人口缴纳盐钞，自行支取。而官吏食盐多虚报增加人口数量，有的一官支取二千多斤，一吏支取五百多斤。于是限制吏典不得超过十口，文武官不超过三十口；大口盐钞十二贯支盐十二斤，小口减半。景泰三年开始用食盐折合发放官吏的俸粮，以一百四十斤折合米一石。京官每年派官吏下场支盐，肆意谋取私利。锦衣卫的吏员更加暴虐，往往联合巨舰私贩，有关部门不能查问。巡盐御史于是规定各衙门的食盐数量，收集起来发给吏员，禁止他们下场。缴纳盐钞、雇船运输，费用没有出处，吏员大多逃亡。嘉靖年间，吏部郎中陆光祖对尚书严讷进言，上疏请求革除这一做法。此后各衙门停止支取食盐，只有户部和十三道御史每年照旧支取。军民按人口缴纳盐钞的，浙江每月纳米三升，卖盐一斤，而商人持盐到官府，官府负责收购和销售，追征的急迫程度超过租赋。正统年间，听从给事中鲍辉的建议，命令百姓自行向商人购买食盐，废除纳米令，并且售卖十斤以下的不要以私盐论处，但盐钞没有免除。后来一条鞭法实行，于是编入正赋。
巡盐之官，洪、永时，尝一再命御史视盐课。正统元年始命侍郎何文渊、王佐，副都御史朱与言提督两淮、长芦、两浙盐课，命中官御史同往。未几，以盐法已清，下敕召还。后遂令御史视鹾，依巡按例，岁更代以为常。十一年以山东诸盐场隶长芦巡盐御史。十四年命副都御史耿九畴清理两淮盐法。成化中，特遣中官王允中、佥都御史高明整治两淮盐法。明请增设副使一人，判官二人。孝宗初，盐法坏，户部尚书李敏请简风宪大臣清理，乃命户部侍郎李嗣于两淮，刑部侍郎彭韶于两浙，俱兼都御史，赐敕遣之。弘治十四年，佥都御史王璟督理两淮盐法。正德二年，两淮则佥都御史王琼，闽、浙则佥都御史张宪。后惟两淮赋重，时遣大臣。十年，则刑部侍郎蓝章。嘉靖七年，则副都御史黄臣。三十二年，则副都御史王绅。至三十九年，特命副都御史鄢懋卿总理四运司，事权尤重。自隆庆二年，副都御史庞尚鹏总理两淮、长芦、山东三运司后，遂无特遣大臣之事。
巡盐的官员，在洪武、永乐时期，曾一两次命令御史视察盐课。正统元年开始命令侍郎何文渊、王佐，副都御史朱与言提督两淮、长芦、两浙的盐课，命令宦官和御史一同前往。不久，因为盐法已经清理，下诏召回。此后就命令御史视察盐务，按照巡按的惯例，每年更换成为常制。正统十一年将山东各盐场隶属长芦巡盐御史。正统十四年命令副都御史耿九畴清理两淮盐法。成化年间，特派宦官王允中、佥都御史高明整治两淮盐法。高明请求增设副使一人，判官二人。孝宗初年，盐法败坏，户部尚书李敏请求选拔风宪大臣清理，于是命令户部侍郎李嗣到两淮，刑部侍郎彭韶到两浙，都兼任都御史，赐予敕书派遣他们。弘治十四年，佥都御史王璟督理两淮盐法。正德二年，两淮是佥都御史王琼，福建、浙江是佥都御史张宪。后来只有两淮赋税繁重，时常派遣大臣。正德十年，是刑部侍郎蓝章。嘉靖七年，是副都御史黄臣。嘉靖三十二年，是副都御史王绅。到嘉靖三十九年，特命副都御史鄢懋卿总管四个运司，事权尤其重大。自从隆庆二年，副都御史庞尚鹏总管两淮、长芦、山东三个运司后，就没有特遣大臣的事情了。
番人嗜乳酪，不得茶，则困以病。故唐、宋以来，行以茶易马法，用制羌、戎，而明制尤密。有官茶，有商茶，皆贮边易马。官茶间征课钞，商茶输课略如盐制。
番人喜爱乳酪，没有茶，就会困顿生病。所以唐、宋以来，实行以茶换马的方法，用来控制羌、戎等族，而明朝的制度尤其严密。有官茶，有商茶，都储存在边境用来换马。官茶有时征收课钞，商茶缴纳课税大致和盐的制度相似。
初，太祖令商人于产茶地买茶，纳钱请引。引茶百斤，输钱二百，不及引曰畸零，别置由帖给之。无由、引及茶引相离者，人得告捕。置茶局批验所，称较茶引不相当，即为私茶。凡犯私茶者，与私盐同罪。私茶出境，与关隘不讥者，并论死。后又定茶引一道，输钱千，照茶百斤；茶由一道，输钱六百，照茶六十斤。既，又令纳钞，每引由一道，纳钞一贯。
起初，太祖命令商人在产茶地购买茶叶，缴纳钱款后申请茶引。每引茶叶一百斤，缴纳铜钱二百文，不足一引的称为“畸零”，另外发放由帖给予商人。没有由帖、茶引以及茶引与茶叶分离的，他人可以举报抓捕。设置茶局批验所，称量核对茶引与茶叶数量不相符的，即视为私茶。凡是犯私茶罪的，与私盐同罪。私茶出境，以及关隘不稽查的，一并判处死刑。后来又规定每道茶引缴纳铜钱一千文，对应茶叶一百斤；每道茶由缴纳铜钱六百文，对应茶叶六十斤。之后，又命令缴纳宝钞，每道茶引或茶由，缴纳宝钞一贯。
洪武初，定令：凡卖茶之地，令宣课司三十取一。四年，户部言：「陕西汉中、金州、石泉、汉阴、平利、西乡诸县，茶园四十五顷，茶八十六万余株。四川巴茶三百十五户，茶二百三十八万余株。宜定令每十株官取其一。无主茶园，令军士薅采，十取其八，以易番马。」从之。于是诸产茶地设茶课司，定税额，陕西二万六千斤有奇，四川一百万斤。设茶马司于秦、洮、河、雅渚州，自碉门、黎、雅抵朵甘、乌思藏，行茶之地五千余里。山后归德诸州，西方诸部落，无不以马售者。
洪武初年，制定法令：凡是卖茶的地方，命令宣课司征收三十分之一的税。洪武四年，户部上奏说：“陕西汉中、金州、石泉、汉阴、平利、西乡等县，有茶园四十五顷，茶树八十六万余株。四川巴地茶户三百一十五户，茶树二百三十八万余株。应当制定法令，每十株茶树官府征收其一。无主的茶园，命令军士采摘，十成中收取八成，用来交换番人的马匹。”太祖听从了这个建议。于是在各个产茶地设置茶课司，确定税额，陕西二万六千多斤，四川一百万斤。在秦州、洮州、河州、雅州等地设置茶马司，从碉门、黎州、雅州直到朵甘、乌思藏，贩茶的地方绵延五千多里。山后归德等州，西方各部落，没有不用马来卖茶的。
碉门、永宁、筠、连所产茶，名曰剪刀粗叶，惟西番用之，而商贩未尝出境。四川茶盐都转运使言：「宜别立茶局，征其税，易红缨、毡衫、米、布、椒、蜡以资国用。而居民所收之茶，依江南给引贩卖法，公私两便。」于是永宁、成都、筠、连皆设茶局矣。
碉门、永宁、筠州、连州所产的茶叶，名叫“剪刀粗叶”，只有西番人使用，而商贩从未将其贩运出境。四川茶盐都转运使上奏说：“应当另外设立茶局，征收其税，换取红缨、毡衫、米、布、花椒、蜡烛等物以资助国家开支。而居民所收的茶叶，依照江南发放茶引贩卖的方法，公私两便。”于是永宁、成都、筠州、连州都设立了茶局。
川人故以茶易毛布、毛缨诸物以偿茶课。自定课额，立仓收贮，专用以市马，民不敢私采，课额每亏，民多赔纳。四川布政司以为言，乃听民采摘，与番易货。又诏天全六番司民，免其徭役，专令蒸乌茶易马。
四川人原本用茶叶交换毛布、毛缨等物来抵偿茶税。自从确定了课税定额，设立仓库收贮，专门用来换取马匹，百姓不敢私自采摘，课税定额常常亏欠，百姓大多赔补缴纳。四川布政司为此上奏，于是允许百姓采摘茶叶，与番人交换货物。又诏令天全六番司的百姓，免除他们的徭役，专门让他们蒸制乌茶来换马。
初制，长河西等番商以马入雅州易茶，由四川严州卫入黎州始达。茶马司定价，马一匹，茶千八百斤，于碉门茶课司给之。番商往复迂远，而给茶太多。严州卫以为言，请置茶马司于严州，而改贮碉门茶于其地，且验马高下以为茶数。诏茶马司仍旧，而定上马一匹，给茶百二十斤，中七十斤，驹五十斤。
起初的制度，长河西等地的番商带着马匹进入雅州换茶，从四川严州卫进入黎州才能到达。茶马司定价，一匹马换茶一千八百斤，在碉门茶课司支付。番商往返路途迂回遥远，而且给茶太多。严州卫为此上奏，请求在严州设置茶马司，并将碉门贮存的茶叶改存到严州，并且根据马匹的高低来确定茶叶数量。诏令茶马司依旧制，但规定上等马一匹，给茶一百二十斤，中等马七十斤，马驹五十斤。
三十年改设秦州茶马司于西宁，敕右军都督曰：「近者私茶出境，互市者少，马日贵而茶日贱，启番人玩侮之心。檄秦、蜀二府，发都司官军于松潘、碉门、黎、雅、河州、临洮及入西番关口外，巡禁私茶之出境者。」又遣驸马都尉谢达谕蜀王椿曰：「国家榷茶，本资易马。边吏失讥，私贩出境，惟易红缨杂物。使番人坐收其利，而马入中国者少，岂所以制戎狄哉！尔其谕布政司、都司，严为防禁，毋致失利。」
洪武三十年，将秦州茶马司改设到西宁，敕令右军都督说：“近来私茶出境，参与互市的人少，马匹日益昂贵而茶叶日益便宜，引发了番人轻慢侮弄的心思。传檄文给秦、蜀二王府，调发都司官军到松潘、碉门、黎州、雅州、河州、临洮以及进入西番的关口外，巡查禁止私茶出境。”又派遣驸马都尉谢达告谕蜀王朱椿说：“国家专卖茶叶，本来是为了换取马匹。边境官吏失于稽查，私贩出境，只换取红缨等杂物。使得番人坐收其利，而输入中原的马匹很少，这哪里是制服戎狄的办法呢！你应当告谕布政司、都司，严格加以防范禁止，不要导致失利。”
当是时，帝绸缪边防，用茶易马，固番人心，且以强中国。尝谓户部尚书郁新：「用陕西汉中茶三百万斤，可得马三万匹，四川松、茂茶如之。贩鬻之禁，不可不严。」以故遣佥都御史邓文铿等察川、陕私茶；驸马都尉欧阳伦以私茶坐死。又制金牌信符，命曹国公李景隆赍入番，与诸番要约，篆文上曰「皇帝圣旨」，左曰「合当差发」，右曰「不信者斩」。凡四十一面：洮州火把藏思囊日等族，牌四面，纳马三千五十匹；河州必里卫西番二十九族，牌二十一面，纳马七千七百五匹；西宁曲先、阿端、罕东、安定四卫，巴哇、申中、申藏等族，牌十六面，纳马三千五十匹。下号金牌降诸番，上号藏内府以为契，三岁一遣官合符。其通道有二，一出河州，一出碉门，运茶五十余万斤，获马万三千八百匹。太祖之驭番如此。
在这个时候，皇帝周密地筹划边防，用茶叶换取马匹，稳固番人的归附之心，并且借此增强中原的实力。他曾对户部尚书郁新说：“用陕西汉中茶叶三百万斤，可以换得马三万匹，四川松潘、茂州的茶叶也照此办理。贩卖的禁令，不可不严。”因此派遣佥都御史邓文铿等人查察四川、陕西的私茶；驸马都尉欧阳伦因私茶获罪被处死。又制作金牌信符，命令曹国公李景隆携带进入番地，与各番部订立盟约，金牌上篆文刻着“皇帝圣旨”，左边是“合当差发”，右边是“不信者斩”。总共四十一面：洮州火把藏思囊日等部族，金牌四面，纳马三千零五十匹；河州必里卫西番二十九族，金牌二十一面，纳马七千七百零五匹；西宁曲先、阿端、罕东、安定四卫，巴哇、申中、申藏等部族，金牌十六面，纳马三千零五十匹。下号金牌颁发给各番部，上号金牌藏在内府作为契约，每三年派遣官员合符验证。运输通道有两条，一条从河州出发，一条从碉门出发，运送茶叶五十多万斤，获得马匹一万三千八百匹。太祖驾驭番人就是这样。
永乐中，帝怀柔远人，递增茶斤。由是市马者多，而茶不足。茶禁亦稍驰，多私出境。碉门茶马司至用茶八万余斤，仅易马七十匹，又多瘦损。乃申严茶禁，设洮州茶马司，又设甘肃茶马司于陕西行都司地。十三年特遣三御史巡督陕西茶马。
永乐年间，皇帝怀柔远方之人，逐渐增加茶叶数量。因此换马的人很多，但茶叶供应不足。茶禁也稍微松弛，很多人私自将茶叶贩运出境。碉门茶马司甚至用了八万多斤茶叶，只换得马七十匹，而且大多瘦弱损伤。于是重申并严格执行茶禁，设置洮州茶马司，又在陕西行都司地设置甘肃茶马司。永乐十三年，特地派遣三位御史巡视督察陕西的茶马事务。
太祖之禁私茶也，自三月至九月，月遣行人四员，巡视河州、临洮、碉门、黎、雅。半年以内，遣二十四员，往来旁午。宣德十年，乃定三月一遣。自永乐时停止金牌信符，至是复给。未几，番人为北狄所侵掠，徙居内地，金牌散失。而茶司亦以茶少，止以汉中茶易马，且不给金牌，听其以马入贡而已。
太祖禁止私茶时，从三月到九月，每月派遣四位行人，巡视河州、临洮、碉门、黎州、雅州。半年之内，派遣了二十四位，往来繁忙。宣德十年，才规定每三个月派遣一次。自从永乐时停止使用金牌信符，到这时又重新颁发。不久，番人被北方狄人侵掠，迁徙到内地居住，金牌散失。而茶马司也因为茶叶少，只用汉中茶叶换马，并且不再发给金牌，听任他们用马匹入贡而已。
先是，洪武末，置成都、重庆、保宁、播州茶仓四所，令商人纳米中茶。宣德中，定官茶百斤，加耗什一。中茶者，自遣人赴甘州、西宁，而支盐于淮、浙以偿费。商人恃文凭恣私贩，官课数年不完。正统初，都御史罗亨信言其弊，乃罢运茶支盐例，令官运如故，以京官总理之。
在此之前，洪武末年，设置了成都、重庆、保宁、播州四个茶仓，命令商人缴纳粮食来换取茶叶（中茶）。宣德年间，规定官茶每百斤，加收十分之一的损耗。中茶的商人，自行派人前往甘州、西宁，而在淮、浙支取食盐来补偿费用。商人依仗凭证肆意私贩，官府的课税多年不能收齐。正统初年，都御史罗亨信上奏指出其弊端，于是停止了运茶支盐的条例，命令官府运输照旧，由京官总管此事。
景泰中，罢遣行人。成化三年命御史巡茶陕西。番人不乐御史，马至日少。乃取回御史，仍遣行人，且令按察司巡察。已而巡察不专，兵部言其害，乃复遣御史，岁一更，著为令。又以岁饥待振，复令商纳粟中茶，且令茶百斤折银五钱。商课折色自此始。
景泰年间，停止派遣行人。成化三年，命令御史到陕西巡视茶务。番人不喜欢御史，前来卖马的马匹日益减少。于是召回御史，仍然派遣行人，并且命令按察司巡察。不久巡察不专一，兵部上奏其危害，于是又派遣御史，每年更换一次，并写入法令。又因为年成饥荒需要赈济，再次命令商人缴纳粮食中茶，并且命令茶叶每百斤折合白银五钱。商人课税折收银两从此开始。
弘治三年，御史李鸾言：「茶马司所积渐少，各边马耗，而陕西诸郡岁稔，无事易粟。请于西宁、河西、洮州三茶马司召商中茶，每引不过百斤，每商不过三十引，官收其十之四，余者始令货卖，可得茶四十万斤，易马四千匹，数足而止。」从之。十二年，御史王宪又言：「自中茶禁开，遂令私茶莫遏，而易马不利。请停粮茶之例。异时或兵荒，乃更图之。」部覆从其请。四川茶课司旧征数十万斤易马。永乐以后，番马悉由陕西道，川茶多浥烂。乃令以三分为率，一分收本色，二分折银，粮茶停二年。延绥饥，复召商纳粮草，中四百万斤。寻以御史王绍言，复禁止，并罢正额外召商开中之例。
弘治三年，御史李鸾上奏说：“茶马司积存的茶叶逐渐减少，各边镇的马匹损耗，而陕西各郡年成丰收，无需用粮食换马。请求在西宁、河西、洮州三个茶马司招募商人中茶，每引不超过一百斤，每个商人不超过三十引，官府收取其中的十分之四，剩余的才允许商人贩卖，这样可以得到茶叶四十万斤，换马四千匹，数量足够就停止。”皇帝听从了这个建议。弘治十二年，御史王宪又上奏说：“自从开放中茶的禁令，就使得私茶无法遏制，而且换马也不利。请求停止粮茶换马的条例。将来如果遇到战乱饥荒，再另作打算。”户部复议后同意了他的请求。四川茶课司原来征收数十万斤茶叶换马。永乐以后，番人的马匹全部经由陕西道路，四川茶叶大多受潮腐烂。于是命令以三分为标准，一分征收实物茶叶，二分折收银两，粮茶换马停止两年。延绥发生饥荒，又招募商人缴纳粮草，中茶四百万斤。不久，因御史王绍的建议，又加以禁止，并且停止了正额外招募商人开中茶叶的条例。
十六年取回御史，以督理马政都御史杨一清兼理之。一清复议开中，言：「召商买茶，官贸其三之一，每岁茶五六十万斤，可得马万匹。」帝从所请。正德元年，一清又建议，商人不愿领价者，以半与商，令自卖。遂著为例永行焉。一清又言金牌信符之制当复，且请复设巡茶御史兼理马政。乃复遣御史，而金牌以久废。卒不能复。后武宗宠番僧，许西域人例外带私茶。自是茶法遂坏。
弘治十六年，召回御史，由督理马政的都御史杨一清兼管此事。杨一清又建议开放中茶，说：“招募商人买茶，官府收购其中的三分之一，每年茶叶五六十万斤，可以换得马一万匹。”皇帝听从了他的请求。正德元年，杨一清又建议，商人不愿意领取茶价的，将一半茶叶给商人，让他们自行售卖。于是将此定为条例永久执行。杨一清又说金牌信符的制度应当恢复，并且请求重新设置巡茶御史兼管马政。于是又派遣了御史，但金牌因长期废弃，最终未能恢复。后来武宗宠信番僧，允许西域人例外携带私茶。从此茶法就败坏了。
番人之市马也，不能辩权衡，止订篦中马。篦大，则官亏其直；小，则商病其繁。十年巡茶御史王汝舟酌为中制，每千斤为三百三十篦。
番人买卖马匹时，不能辨别权衡，只约定用篦（竹筐）来装茶叶换马。篦太大，官府就亏损价值；篦太小，商人就苦于繁琐。嘉靖十年，巡茶御史王汝舟斟酌制定了适中的制度，每千斤茶叶定为三百三十篦。
嘉靖三年，御史陈讲以商茶低伪，悉征黑茶，地产有限，乃第茶为上中二品，印烙篦上，书商名而考之。旋定四川茶引五万道，二万六千道为腹引，二万四千道为边引。芽茶引三钱，叶茶引二钱。中茶至八十万斤而止，不得太滥。
嘉靖三年，御史陈讲因为商人贩卖的茶叶质量低劣掺假，全部征收黑茶，但地产有限，于是将茶叶分为上、中两个等级，在篦上印烙标记，写上商人姓名并加以考核。不久确定四川茶引五万道，其中二万六千道为腹引（内地销售），二万四千道为边引（边境销售）。芽茶每引三钱，叶茶每引二钱。中茶数量到八十万斤为止，不得过于泛滥。
十五年，御史刘良卿言：「律例：『私茶出境与关隘失察者，并凌迟处死。』盖西陲籓篱，莫切于诸番。番人恃茶以生，故严法以禁之，易马以酬之，以制番人之死命，壮中国之籓篱，断匈奴之右臂，非可以常法论也。洪武初例，民间蓄茶不得过一月之用。弘治中，召商中茶，或以备振，或以储边，然未尝禁内地之民使不得食茶也。今减通番之罪，止于充军。禁内地之茶，使不得食，又使商私课茶，悉聚于三茶马司。夫茶司与番为邻，私贩易通，而禁复严于内郡，是驱民为私贩而授之资也。
嘉靖十五年，御史刘良卿上奏说：“律例规定：‘私茶出境与关隘失于稽查的，一并凌迟处死。’这是因为西部边疆的屏障，没有比各番部更重要的了。番人依赖茶叶生存，所以用严法来禁止私茶，用换马来酬答他们，以此控制番人的命脉，壮大中原的屏障，斩断匈奴的右臂，这不能以平常的法律来论处。洪武初年的条例，民间储存茶叶不得超过一个月的用量。弘治年间，招募商人中茶，有时用来备荒赈济，有时用来储备边防，但未曾禁止内地百姓不得食用茶叶。如今减轻了与番人交易的罪名，只限于充军。禁止内地的茶叶，使百姓不得食用，又使得商人、私贩和课税茶叶，全部聚集到三个茶马司。茶马司与番人为邻，私贩容易通行，而禁令在内地反而更严，这是驱赶百姓去做私贩并给他们提供资本啊。
以故大奸阑出而漏网，小民负升斗而罹法。今计三茶马司所贮，洮河足三年，西宁足二年，而商、私、课茶又日益增，积久腐烂而无所用。茶法之弊如此。番地多马而无所市，吾茶有禁而不得通，其势必相求，而制之之机在我。今茶司居民，窃易番马以待商贩，岁无虚日，及官易时，而马反耗矣。请敕三茶马司，止留二年之用，每年易马当发若干。正茶之外，分毫毋得夹带。令茶价踊贵，番人受制，良马将不可胜用。且多开商茶，通行内地，官榷其半以备军饷，而河、兰、阶、岷诸近番地，禁卖如故，更重通番之刑如律例。洮、岷、河责边备道，临洮、兰州责陇右分巡，西宁责兵备，各选官防守。失察者以罢软论。」奏上，报可。于是茶法稍饬矣。
因此大奸商公然走私而漏网，小百姓背负少量茶叶却触犯法律。如今计算三个茶马司的库存，洮河足够三年之用，西宁足够二年之用，而商人、私贩、课税茶叶又日益增加，积存久了腐烂而无所用。茶法的弊端到了这种地步。番地多马却没有地方交易，我们的茶叶有禁令而无法流通，形势上必然互相需求，而控制他们的主动权在我们手中。如今茶马司附近的居民，私下交换番马等待商贩，一年到头没有空闲，等到官府换马时，马匹反而减少了。请求敕令三个茶马司，只保留两年的用量，每年换马应当发放若干茶叶。正茶之外，分毫不得夹带。使得茶价上涨，番人受到制约，良马将用不完。并且多开放商茶，在内地通行，官府专卖一半以准备军饷，而河州、兰州、阶州、岷州等靠近番地的地方，禁止卖茶照旧，更要加重与番人交易的刑罚，按照律例执行。洮州、岷州、河州责成边备道，临洮、兰州责成陇右分巡道，西宁责成兵备道，各自选派官员防守。失于稽查的以软弱无能论处。”奏疏呈上，得到批复许可。于是茶法稍微得到整顿。
御史刘仑、总督尚书王以旗等，请复给诸番金牌信符。兵部议，番族变诈不常，北狄抄掠无已，金牌亟给亟失，殊损国体。番人纳马，意在得茶，严私贩之禁，则番人自顺，虽不给金牌，马可集也。若私贩盛行，吾无以系其心、制其命，虽给金牌，马亦不至。乃定议发勘合予之。
御史刘仑、总督尚书王以旗等人，请求重新发给各番部金牌信符。兵部商议认为，番部族变化狡诈无常，北方狄人抄掠不止，金牌屡次颁发屡次丢失，大大损害国家体面。番人交纳马匹，目的在于得到茶叶，严格禁止私贩，那么番人自然顺从，即使不发给金牌，马匹也能聚集。如果私贩盛行，我们无法维系他们的心、控制他们的命脉，即使发给金牌，马匹也不会来。于是决定发放勘合（凭证）给他们。
其后陕西岁饥，茶户无所资，颇逋课额。三十六年，户部以全陕灾震，边饷告急，国用大绌，上言：「先时，正额茶易马之外，多开中以佐公家，有至五百万斤者。近者御史刘良卿亦开百万，后止开正额八十万斤，并课茶、私茶通计仅九十余万。宜下巡茶御史议，召商多中。」御史杨美益言：「岁祲民贫，即正额尚多亏损，安有赢羡。今第宜守每年九十万斤招番易马之规。凡通内地以息私贩，增开中以备振荒，悉从停罢，毋使与马分利。」户部以帑藏方匮，请如弘治六年例，易马外仍开百万斤，召纳边镇以备军饷。诏从之。末年，御史潘一桂言：「增中商茶颇壅滞，宜裁减十四五。」又言：「松潘与洮、河近，私茶往往阑出，宜停松潘引目，申严入番之禁。」皆报可。
此后陕西发生饥荒，茶户没有生活来源，拖欠了不少茶税。嘉靖三十六年，户部因为整个陕西遭受地震灾害，边防军饷告急，国家财政十分拮据，上奏说：“以前，在正额茶叶用于换马之外，还经常开放中茶来补助国家，有时达到五百万斤。近来御史刘良卿也开放了百万斤，后来只开放正额八十万斤，加上课茶、私茶总共才九十多万斤。应该交给巡茶御史商议，招募商人多来中茶。”御史杨美益说：“年成不好百姓贫困，就是正额还常常亏损，哪里有多余的。现在只应遵守每年九十万斤招引番人换马的规矩。凡是打通内地以平息私贩、增加中茶以备赈灾荒的做法，全部停止，不要让它与换马争利。”户部认为国库正空虚，请求按照弘治六年的例子，换马之外仍然开放百万斤，招募商人缴纳到边镇以准备军饷。皇帝下诏同意。嘉靖末年，御史潘一桂说：“增加的中茶商茶颇为积压滞销，应该裁减十分之四五。”又说：“松潘与洮州、河州接近，私茶常常非法出境，应该停止松潘的茶引，严厉申明进入番地的禁令。”这些建议都得到批准。
四川茶引之分边腹也，边茶少而易行，腹茶多而常滞。隆庆三年裁引万二千，以三万引属黎、雅，四千引属松潘诸边，四千引留内地，税银共万四千余两，解部济边以为常。
四川的茶引分为边引和腹引，边引的茶少而容易销售，腹引的茶多而常常滞销。隆庆三年裁减茶引一万二千张，将三万张茶引归属黎州、雅州，四千张归属松潘等边地，四千张留在内地，税银共一万四千多两，解送户部接济边防，成为常例。
五年令甘州仿洮、河、西宁事例，岁以六月开中，两月内中马八百匹。立赏罚例，商引一二年销完者赏有差，逾三年者罪之，没其附带茶。
隆庆五年命令甘州仿照洮州、河州、西宁的旧例，每年六月开放中茶，两个月内中马八百匹。设立赏罚条例，商引在一两年内销售完毕的给予不同等级的赏赐，超过三年的治罪，没收其附带茶叶。
万历五年，俺答款塞，请开茶市。御史李时成言：「番以茶为命，北狄若得，借以制番，番必从狄，贻患匪细。部议给百余篦，而勿许其市易。自刘良卿驰内地之禁，杨美益以为非，其后复禁止。十三年，以西安、凤翔、汉中不与番邻，开其禁，招商给引，抽十三入官，余听自卖。御史钟化民以私茶之阑出多也，请分任责成。陕之汉中，关南道督之，府佐一人专驻鱼渡坝；川之保宁，川北道督之，府佐一人专驻鸡猴坝。率州、县官兵防守。」从之。
万历五年，俺答前来请求通好，请求开放茶市。御史李时成说：“番人把茶当作命根子，北狄如果得到茶，借此控制番人，番人必定服从北狄，留下的祸患不小。”部里商议给一百多篦茶叶，但不允许他们进行贸易。自从刘良卿放松内地的禁令，杨美益认为不对，后来重新禁止。万历十三年，因为西安、凤翔、汉中不与番人相邻，开放了这些地方的禁令，招募商人发给茶引，抽取十分之三入官，其余允许商人自行销售。御史钟化民因为私茶非法出境很多，请求分别负责落实。陕西的汉中，由关南道监督，一名府佐专门驻扎在鱼渡坝；四川的保宁，由川北道监督，一名府佐专门驻扎在鸡猴坝。率领州、县的官兵防守。”皇帝同意了。
中茶易马，惟汉中、保宁，而湖南产茶，其直贱，商人率越境私贩，中汉中、保宁者，仅一二十引。茶户欲办本课，辄私贩出边，番族利私茶之贱，因不肯纳马。二十三年，御史李楠请禁湖茶，言：「湖茶行，茶法、马政两弊，宜令巡茶御史召商给引，愿报汉、兴、保、夔者，准中。越境下湖南者，禁止。且湖南多假茶，食之刺口破腹，番人亦受其害。」既而御史徐侨言：「汉、川茶少而直高，湖南茶多而直下。湖茶之行，无妨汉中。汉茶味甘而薄，湖茶味苦，于酥酪为宜，亦利番也。但宜立法严核，以遏假茶。」户部折衷其议，以汉茶为主，湖茶佐之。各商中引，先给汉、川毕，乃给湖南。如汉引不足，则补以湖引。报可。
中茶换马，只有汉中、保宁两地，而湖南产茶，价格便宜，商人往往越境私贩，在汉中、保宁中茶的，仅有一二十张茶引。茶户想完成本来的课税，就私自贩运出边，番人贪图私茶价格便宜，因此不肯交纳马匹。万历二十三年，御史李楠请求禁止湖茶，说：“湖茶流行，茶法、马政两方面都有弊病，应该命令巡茶御史招募商人发给茶引，愿意申报汉中、兴安、保宁、夔州的，准许中茶。越境到湖南的，加以禁止。而且湖南有很多假茶，喝了刺口破腹，番人也受其害。”接着御史徐侨说：“汉中、四川茶少而价格高，湖南茶多而价格低。湖茶流行，不妨碍汉中茶。汉茶味道甜而淡薄，湖茶味道苦，对酥酪来说很合适，也对番人有利。只是应该立法严格核查，以杜绝假茶。”户部折中他们的意见，以汉茶为主，湖茶为辅。各商人的中引，先给汉中、四川的茶引发完，再给湖南的。如果汉引不够，就用湖引补充。皇帝批复同意。
二十九年，陕西巡按御史毕三才言：「课茶征输，岁有定额。先因茶多余积，园户解纳艰难，以此改折。今商人绝迹，五司茶空。请令汉中五州县仍输本色，每岁招商中五百引，可得马万一千九百余匹。」部议，西宁、河、洮、岷、甘、庄浪六茶司共易马九千六百匹，著为令。天启时，增中马二千四百匹。
万历二十九年，陕西巡按御史毕三才说：“课茶的征收输送，每年有固定数额。先前因为茶叶多余积压，园户解送缴纳困难，因此改为折色。现在商人绝迹，五个茶司的茶叶都空了。请求命令汉中五个州县仍然输送本色，每年招募商人中茶五百引，可以得到马一万一千九百多匹。”部里商议，西宁、河州、洮州、岷州、甘州、庄浪六个茶司共换马九千六百匹，写入法令。天启年间，增加中马二千四百匹。
明初严禁私贩，久而奸弊日生。洎乎末造，商人正引之外，多给赏由票，使得私行。番人上驷尽入奸商，茶司所市者乃其中下也。番得茶，叛服自由；而将吏又以私马窜番马，冒支上茶。茶法、马政、边防于是俱坏矣。
明朝初期严禁私贩，时间久了奸诈弊端日益滋生。到了末年，商人在正引之外，还多给赏赐的由票，使他们能够私自经营。番人的好马全部落入奸商手中，茶司所买到的只是其中的中等和下等马。番人得到茶叶，背叛或归服随心所欲；而将领官吏又用私马冒充番马，冒领上等茶叶。茶法、马政、边防从此都败坏了。
其他产茶之地，南直隶常、卢、池、徽，浙江湖、严、衢、绍，江西南昌、饶州、南康、九江、吉安，湖广武昌、荆州、长沙、宝庆，四川成都、重庆、嘉定、夔、泸，商人中引则于应天、宜兴、杭州三批验所，征茶课则于应天之江东瓜埠。自苏、常、镇、徽、广德及浙江、河南、广西、贵州皆征钞，云南则征银。
其他产茶的地方，南直隶的常州、庐州、池州、徽州，浙江的湖州、严州、衢州、绍兴，江西的南昌、饶州、南康、九江、吉安，湖广的武昌、荆州、长沙、宝庆，四川的成都、重庆、嘉定、夔州、泸州，商人中引则在应天、宜兴、杭州三个批验所，征收茶课则在应天的江东瓜埠。从苏州、常州、镇江、徽州、广德以及浙江、河南、广西、贵州都征收钞币，云南则征收银两。
其上供茶，天下贡额四千有奇，福建建宁所贡最为上品，有探春、先春、次春、紫笋及荐新等号。旧皆采而碾之，压以银板，为大小龙团。太祖以其劳民，罢造，惟令采茶芽以进，复上供户五百家。凡贡茶，第按额以供，不具载。
至于上供的茶叶，全国的贡额有四千多斤，福建建宁所进贡的最为上品，有探春、先春、次春、紫笋以及荐新等名号。以前都是采摘后碾碎，用银板压制，做成大小龙团。太祖认为这劳民伤财，停止制作，只命令采摘茶芽进贡，又恢复了上供户五百家。凡是贡茶，只是按照定额供应，不再详细记载。
卷七十九
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卷八十一
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